外交也讲“关系”？大使任命与外交政治化
作者：Birgitta Niklasson，哥德堡大学政治学系讲师；Katarzyna Jezierska，哥德堡大学政治学系副教授。
导读
在世人印象中，外交官大多是训练有素、专业中立的精英。但有没有想过，大使的任命其实也可能被“政治操作”？当外交职位变成政治奖赏或控制工具，会不会影响一个国家对外政策的专业性与执行力？
这篇文章，聚焦一个长期被忽视却极具现实意义的问题：外交的政治化。作者通过对2019年7个国家（含美国、英国、墨西哥、丹麦等）共669位大使的职业背景进行比较分析，揭示了不同国家如何、在多大程度上对大使职位进行政治化操作。
研究提出三个关键假设：一是政治化程度较高的国家，非职业大使的比例更高；二是政治任命者往往被安排在环境优越、任务压力较低的岗位，作为“政治奖赏”；三是政府可能更愿派出与政治有关的专业人士，来掌控那些具有高度战略意义的外交岗位。
研究发现，大多数国家更倾向于任命那些“具有政治背景但也具备一定专业能力”的专业人士，而非纯粹的政治人物。这种类型的“政治化”，比想象中更加隐蔽，也更制度化。美国在这方面显得尤为特殊，直接任命无外交背景的政治支持者的比例远高于其他国家。本文的价值是弥补了外交政治化研究的不足，打破了过往研究局限于美国的窠臼，展示了不同行政管理体制国家在外交政治化上的异同，并为相关研究的拓展提供启迪。
引言
事实上，无论是在稳固还是动摇的民主国家中，备受瞩目的外交职位日益政治化所引发的担忧，已成为公众舆论和学术研究中反复出现的主题。鉴于外交政治化受到的广泛关注和批评，对其系统性研究的缺失令人惊讶。
针对这一研究空白，本文汇集了关于外交招聘政治化的外交文献和公共管理文献，并将大使的任命作为政治—行政关系的案例进行了系统的比较研究。具体而言，本文研究了基于政治而非专业功绩的大使招聘模式，并以此探讨了具有不同行政传统的国家如何以及在多大程度上将外交任命政治化。
本文收集了2019年来自七个国家（丹麦、冰岛、墨西哥、西班牙、瑞典、英国与美国）的669位大使的职业背景数据，考察其任命在多大程度上是基于政治标准而非基于功绩标准，并分析不同类型的大使分别被派驻何种岗位。
在下文中，本文将简要回顾外交研究与公共行政研究中关于政治化的相关文献，并基于这些研究脉络，区分出三种外交任命类型，并提出指导本研究实证分析的三项政治化假设。
外交研究与政治化
随着各国外交部（MFAs）在19世纪末至20世纪初逐渐实现专业化，国家建立了常设的职业外交团体，从而限制了基于财富或家族关系等非功绩因素的大使任命。这一转变体现了外交体系从业余性向专业化的演进。各国设立了竞争极为激烈的外交官入职考试，以培养外交职业精神，并在外交官群体中建立起强烈的职业认同感。
当今的职业外交官通常通过独立的招聘体系、专业化的培训机制和特定的职业晋升路径进入外交系统。这种制度安排的根本原因在于：大使作为最高级别的外交官，其职责极具挑战性。大使的主要任务包括：在国外代表并维护本国及其公民的利益，推动和促成战略协议，谈判条约与协定，进行情报交换，促进贸易和商业往来，以及维护友好的国际关系。因此，人际网络建设是大使工作中不可或缺的核心技能之一。此外，大使还被期望具备一系列特定能力与专业素养。在接受职业外交训练的过程中，大使还需掌握一套外交礼仪规范。外交官必须具备高度的灵活性和敏锐的社会直觉，以适应各种复杂语境中的“外交社交游戏”，不仅懂得规则，也知道在必要时如何灵活应对甚至适度打破规则。由于上述技能与能力需要多年培养，因此多数国家的外交部门任命依然由通过体制内部晋升或外交院校毕业的职业大使选拔为主导。
尽管如此，大多数国家仍采用混合制的大使任命制度，允许政治领导人在一定范围内任命部分非职业背景的大使。这些政治任命的大使形式上属于国家的外交队伍，与职业外交官具有相同的职能，并在国际法下享有同等的外交豁免权。但研究表明，这类大使通常资格较低、履职能力也逊于职业外交官。
以美国为例，任命非职业外交官的一个主要原因是政治恩庇（Patronage），即将外交职位作为对政党忠诚的回报。总统选举中的主要捐赠者及与新任总统关系密切的政治关联人士，常常会被任命为大使等外交职位，以作为政治奖赏。
此外，这些职位也可被用于控制外交政策的执行过程。外交工作通常由相对自主的代理人来执行：大使常常远离本国本部，在监督极为有限的情况下履职，这就可能促使政治领导人更倾向于通过任命忠诚人士的方式，来加强对外交政策实施的控制。
公共行政学研究中的政治化现象
“政治化”一词指的是各种旨在有利地影响不同决策领域、以将最终结果引导至某一政治目标的实践行为，其通常与韦伯式现代官僚制的理想模型相对立，被视为削弱公务员专业能力、并降低公共行政与民主治理整体质量的现象。
由基于价值观与制度结构的持久性正式与非正式制度构成的行政传统，塑造了政治精英与文官体系之间的关系框架。行政传统通常被划分为英美型（Anglo-American）、拿破仑型（Napoleonic）、德国型（German）、斯堪的纳维亚型（Scandinavian），有时也包括亚洲型（Asian）。这一分类有助于评估不同国家公共服务系统的整体政治化水平，但它难以全面反映行政体系中某些特定部分的差异性。
现有研究表明，各类公共机构在其任务性质、政治敏感度以及政策制定、管理和执行的自主性等方面存在显著差异，而这些差异会影响政治人物对机构负责人任命控制的意愿。外交部虽然作为公共机构的一部分，但在某些方面与其他文官部门显著不同。其高度的自主性与专业性意味着其不能简单适用于一般公共行政系统的认知。
因此，本文通过探讨外交政治化在不同国家中的变异性，以及这种模式是否符合或偏离已有的行政传统认知，为理解政治—行政关系提供了重要的理论与实证洞见。这些发现也有助于进一步理解政治化如何嵌入并可能被国家间关系所推动的过程。
人员任命的三种类型
尽管公共行政学者已对政治化实践提出了若干子类型，但一个普遍采用的概念框架强调的是公务员，尤其是高级公务员，在何种制度与标准下被任用。本研究关注的正是这种形式化或直接的政治化形式，它本质上体现为政治力量对公务员选拔过程的控制，因此也标志着在招聘中偏离功绩标准的现象。然而，政治化任命和择优任命之间的二元区分可能会模糊不清，出于政治动机的任命并不一定会产生缺乏相关能力的人选。
此外，外交培训以外的资历，如政治经验或非政府组织背景，对大使来说也有一定用处。事实上，在公共行政文献中，任命“与政治有关的专业人士”已成为一种趋势。这些被提名者通常从党外招聘，其资质足以证明其任命的合理性，并且在意识形态上是志同道合的，具备工作所需的敏感性。因此，除了将职业外交官和政治任命的外交官进行区分，本文的分析进一步将与政治有关的专业人士区分开来，将有政治背景的专业人士的任命解释为一种不太公开的政治化，即承认其与外交职业相关的特殊能力。
对外交政治化的预期
1. 行政传统（Tradition）
本文第一个假设是：整体公共行政系统政治化程度较高的国家，其非常任职业大使（即政治任命者或与政治关系密切的专业人士）所占比例也更高。
学者们用行政传统来解释国家官僚机构政治化的总体水平。与英美和斯堪的纳维亚传统相比，德国和拿破仑传统通常被描述为政治化程度更高。然而，遵循相同行政传统的国家之间也有很多差异。
2. 政治恩庇（Patronage）
第二个假设是：政治任命的大使更有可能被派往“低艰苦度”的优越岗位。这一假设与大使职位作为政党忠诚回报工具的角色密切相关。在某些国家，大使职位可为政党筹资或选举拉票提供动机。
但并非所有驻外岗位都同样具有吸引力，特别是对于一些高艰苦程度国家岗位。已有研究发现，在美国等国家实践中，政治任命者通常更倾向于被派驻低艰苦度国家。
3. 政策控制（Control）
第三个假设是：政治关联的专业人士更常被派往具有重大政治意义的国家首都。
非职业外交官任命的一个关键动因是加强对外交政策执行的控制。如果政治领导人关注结果，则更可能选择具备一定专业能力的政治关联人士，尤其是在重要外交使团的任命上。各国通常会依据外交关系的重要性优先设立使馆。
本文认为，政治重要性高的驻外岗位更有可能被分配给政治关联的专业人士，因为这些岗位通常资源更充足，且设有专业副馆长与其他专业外交人员，能在一定程度上弥补非职业大使的经验不足。
此外，外交关系的重要性还体现在政治、经济与文化的地缘接近性。一般而言，各国会更加重视与邻国的外交关系，而非地理上遥远国家的关系。
研究方法
1. 案例和数据选择
依据国家在特定行政传统中在专业化规模上的相对排名，本文的样本涵盖三种不同的行政传统：斯堪的纳维亚型（丹麦、冰岛和瑞典）、英美型（英国和美国）和拿破仑型（墨西哥和西班牙），重点关注外交部门的最高层，即大使。
2. 数据操作
本文引入如下变量：
职业背景：大使的职业背景主要根据其在2019年被任命为大使前的最后一份职务进行编码。根据这一经历判断该大使是职业外交官还是非职业外交官（包括与政治有联系的专业人士或政治任命者）。
艰苦岗位：“艰苦”一词通常指与恶劣生活条件、不健康环境以及政治暴力风险相关的驻外岗位。尽管各国外交部对具体岗位的艰苦程度评估可能存在差异，本文认为这种差异总体有限。因此，本研究采用美国国务院的艰苦等级编码作为衡量标准。
政治重要岗位：对其编码主要基于两个方面的评估：第一，基于驻在国首都的外国大使数量；第二，基于区域地理邻近性。
外交政治化的模式分析
1. 不同行政传统中的政治化
本研究所涵盖的大多数大使（82%）为职业外交官，这一结果与以往研究的观察结果一致。被政治化任命的大使（包括政治关联的专业人士与政治任命者）主要来自其他公共服务部门（8%）、政界（4%），以及私营或志愿部门（6%），合计占比为18%。
在除了瑞典和美国之外的所有国家中，来自外交部外部的文职人员任命是最常见的政治化任命类型。在瑞典，来自政界的大使占比相对较高（5%），而在美国，最常见的政治化任命类型则是来自私营与志愿领域的大使（占比高达22%）。
本文的第一个假设是：整体文官体系政治化程度较高的国家，将任命更多政治任命者与政治关联的专业人士担任大使。已有研究表明，美国联邦政府的政治化程度高于其他英美行政传统国家的政府，其大使中约有30%来自美国外交体系之外。
表1：各派遣国大使专业背景分布（百分比）
如表1所示，在本文的案例中，美国的职业外交官任命比例明显偏低，仅为65%。墨西哥的职业外交官任命比例（83%）次之，与英国、瑞典、西班牙或丹麦的比例相差不大。然而，冰岛几乎所有的大使（95%）都是职业外交官。因此，本文观察到，外交政治化并没有明显遵循这些公共行政部门的传统模式，与本文的假设相反，不同行政传统的案例，及同一传统的案例之间差异非常微小。在本文的所有样本中，除美国和墨西哥外，招聘具有相关外交经验的外部大使似乎是大使任命政治化的最常见方式。
2. 政治化作为恩庇
本文接下来追踪不同类型的大使被派驻的岗位，以判断外交政治化是否受到政治恩庇动机的驱动。本文的第二项假设是：政治任命的大使更常被派往低艰苦度的理想岗位，即生活舒适、安全的驻外环境。这一假设的逻辑在于：当政党支持者在缺乏外交经验的情况下被授予大使职位，作为政治回报的一种形式时，他们更有可能被派往条件优越的岗位，否则该任命可能无法被视为一种奖赏。
表2比较了不同类型大使所派驻岗位的平均艰苦度。总体来看，职业外交官的平均艰苦度得分较高（0.404），明显高于其他两类大使，表明职业外交官更频繁地被派往贫困、武装冲突、极端气候等生活条件较为严酷的国家。相反，政治任命者的平均艰苦度显著低于其他两类大使，这表明政治任命的大使确实更倾向被派往“优越”国家，这验证了“政治奖赏”逻辑。
表2：不同职业背景的大使被派驻岗位的平均艰苦度
注释：艰苦度得分范围为 0（最低）至 1（最高）。**p < 0.001。表中括号内数字为样本数。样本总数 N=650（因19项缺失艰苦度数据未计入分析）。
3. 政治化作为控制工具
第三项假设关注的是：通过任命与政治有关联的专业人士，来加强对重要外交使团的政治控制。为了验证这一点，本文首先考察了不同类别的大使所被派驻国家的整体政治重要性。
表3：不同职业背景的大使所派驻国家的政治重要性平均排名
注释：* 表示 p < 0.1，** 表示 p < 0.05，具有统计学显著性。括号内为样本数量。所派驻国家的排名中，数值越小代表排名越高，即政治重要性越高；例如，美国排名第1，比利时第2，帕劳为最低的第195位。
根据2019年各国首都驻有使馆数量的统计，排名前十的国家依次为：美国、比利时（欧盟行政中心）、英国、德国、印度、意大利、瑞士、巴西、中国和法国。本文关于政治重要性较高的驻外岗位更可能被政治关联的专业人士所占据的假设，仅获得了部分支持。虽然政治关联的专业人士的确更常被派往政治地位较高的国家，但这一差异并未具有统计显著性。
本文确实观察到政治任命者与其他大使类别之间的差异，然而，这一差异主要受到英美行政体系国家的推动；在其他国家中，政治任命者反而更可能被派往政治排名较低的国家。
此外，本文将驻在国根据其接收大使的数量划分为五个等级组（见表4）：
第1组包括接收使馆数量最多的前23个国家，即2019年驻有外国使团最多的国家，本文据此判断这些国家对于派遣国政治领导人而言具有最高的政治重要性。从两个极端组别（第1组与第5组）的对比中，假设模式体现最为明显：
在第1组国家中，政治关联的专业人士（26%）和政治任命者（29%）的派驻比例高于职业外交官（19%）；相反，职业外交官更有可能被派驻至第5组国家（22%），而这类岗位对于非职业外交官而言则最不常见。这一发现强化了“政治重要性岗位常被政治化任命所占据”的趋势，尤其在某些国家表现更为突出。
表4：不同职业背景大使在各政治排名层级国家中的派驻比例（%）
除了派驻国的整体政治排名之外，不同派遣国对驻在国政治重要性的感知还可能因其地理位置、文化传统和贸易流向的不同而有所差异。由于可能具有更高的政治重要性，本文进一步考察了政治关联的专业人士是否更常被派驻到与本国地理位置接近的地区。
数据显示政治关联的专业人士大多被派往与本国地理位置接近的地区。在本文样本中，政治关联的专业人士被派往本国邻近地区的比例高于被派往世界其他地区的比例。对于政治任命者而言，整体趋势也类似：除了丹麦和美国之外，其他国家的政治任命者主要被派往本国所在地区。丹麦仅有的一名政治任命者被派往布基纳法索；而大多数美国政治任命者被派往欧洲。对于美国这一例外，可以从两个角度理解：一方面，这符合“控制假设”，即美国政府试图通过政治任命掌控在关键地区的外交事务，因为美国与许多欧洲国家存在重要的政治、军事、经济和文化联系；另一方面，也可能体现了“政治奖赏”逻辑，因为这些欧洲国家通常艰苦程度较低，更容易作为政治性奖赏岗位分配。
总结
本研究的主要目标是描绘在三种行政传统下的七个国家中，大使任命在何种程度上以及如何实现政治化。通过将外交学研究与公共行政文献结合，本文开创性地从比较视角探索外交的政治化现象，并希望由此开启两个学术领域之间的对话。
尽管“按能力择优录用”与“政治任命”的区分早已出现在外交研究及实务中，本文认为，这一二元区分应当被进一步细化。借鉴公共行政文献，本文引入第三种类别：“政治关联的专业人士”，即兼具政党忠诚与外交能力的外部招聘对象。这种人选，在本文研究样本中，似乎已成为除美国外，实现大使任命政治化的主要方式。
尤其值得进一步关注的是，政治关联专业人士被更频繁地派往政治重要性较高的岗位，这暗示此类任命可能源于希望加强政治控制的动机。此发现表明，政治化不仅影响，也可能受国际关系动态驱动。
另一个值得探讨的问题是被政治化的具体外交职位类型。大使职位的政治化可能削弱外交团体的职业认同感，并使高素质人才对外交职业望而却步。尽管如此，只要仍有足够的专业外交官协助大使履职，这些大使馆中层人员或许仍可弥补非专业大使的不足，避免外交失误。外交官的专业性、能力与互动行为仍构成国际关系的重要组成部分。
未来研究的另一个路径是外交政治化中的性别模式。未来研究可进一步探讨其具体条件，以及它们如何因国家与政党而异，从而为女性在外交中的代表性研究提供更深入的见解。
词汇积累
Clientelism
庇护主义
Politicization
政治化
Mritocratic
任人唯贤的
译者：曹湲聆，国政学人编译员，南洋理工大学。
校对丨孔庆宇 周子喻
审核 | 施榕
排版 | 冯雅莹
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