复旦大学国际关系与公共事务学院
【导读】近期，一条“某车企派发冰淇淋区别对待中国人和外国人”的视频被广为传播，引发各方关注。这一事件不仅激起舆论对“外国人优先”的声讨，也引发了人们对“如何对待来华外籍人士”这一问题的反思。今天，世界上几乎没有国家完全置身于国际移民潮之外，对于具有悠久的外来移民历史，而今又深度融入全球化的中国而言，更是如此。面对新的内外形势，如何有效应对移民治理中的问题和挑战，已成为中国国家治理亟待解决的重大课题。本文分析了中国外来移民治理的来龙去脉，指出当前中国外来移民治理的四重隐患：
一是外来移民人口日益复杂，其基本情况越来越难掌握；二是外来移民小社会正在形成，社会隔阂有所加深；三是非法移民及违法犯罪不断增加，地方管制困境；四是外来移民权利意识越发强烈，相关法律制度依然滞后。
作者建议，针对这些问题，中国在逐步引进移民人才的过程中，需要广泛吸纳意见、审慎建章立制，全方位地构建外来移民治理体系。
本文原载《国家治理》2018年8月甲刊，转自“兰犀君”，仅代表作者观点。特此编发，供诸君思考。
全面构建外来移民治理体系
——新时代中国国家治理的新课题
全球化时代的移民浪潮汹涌澎湃，席卷世界每个角落。2017年联合国国际移民报告显示，全球移民总量已从1990年的1.53亿增长到2017年的2.58亿，后者占世界总人口的3.4%。在斯蒂芬·卡斯尔斯和马克·米勒所言的“移民时代”，几乎没有国家可以完全置身于国际移民潮之外，大部分国家都同时扮演着移民输出国、输入国和过境国的角色。这些国家在享受着巨大“移民红利”的同时，也面临着“移民问题”的严峻挑战。国际移民问题已成为全球治理体系下的重要议题。
持续快速的经济增长、安全稳定的社会环境和愈益宽松的移民政策，使得来华追逐“中国梦”成为国际移民潮的新趋势。2016年6月，中国正式成为国际移民组织（IOM）的第165个成员国，这意味着中国将以更加开放的态度对待外来移民。“一带一路”合作倡议的提出和推进，使得我国与世界各国的人才交流更加紧密。党的十九大召开后，中国开始推动形成全面开放新格局，“铺开红地毯”，吸引天下英才。据联合国数据显示，中国的国际移民逐年稳步增长，2017年常住中国大陆的外籍人口将近100万。
越来越多的外国人涌入到中国，散布到各个城市空间。尤其是在国际化程度较高的北京、上海、广州等城市，来自世界各国、各种语言的外国人在这些城市里工作、经商、学习、生活已成为常态。但这些具有非国民性、高流动性、高异质性的移民群体对我国社会、政治和公共服务系统都提出了巨大挑战，如国家安全问题、当地社群与移民群体矛盾问题、异域文化与本土文化冲突问题等等。作为传统的移民输出大国，我们缺乏成熟的对待移民流入的制度体系与管理经验。因此，如何充分挖掘和利用国际移民红利，以及构建和完善外来移民治理体系，则是新时代中国国家治理亟待解决的重大课题。
▍1949年以来中国外来移民治理体制发展演变
中国虽非传统移民国家，但具有相当悠久的外来移民历史。秦汉时期就有很多周边国家和地区的外国人进入中国。唐宋时期，东西方各国人对中国这片土地更是趋之若鹜。但近代以后，由于中国经历了西方帝国主义列强侵略的屈辱历史和民族危机，在华外国人在那一段时期内一直被视为造成国内不稳定的因素及潜在危险。新中国成立以来，在华外国人的人口结构、数量和管理机制无不具有鲜明的时代特征。当代外来移民管理机制的历史沿革正是中国“限制”和怀疑的政策向开放和接轨的政策转变的印证。
（一）新中国成立以后以“严管”、“限制”为主的外侨管理机制
对于在华外国人而言，1949年是个分水岭。新中国成立之初，面对以美国为首的西方资本主义国家对中国在政治上孤立、经济上封锁和军事上威胁的局面，毛泽东同志提出“另起炉灶”“打扫干净房子再请客”和“一边倒”的外交方针政策，这也成为当时管理在华外国人的基本原则。
第二，全面管控。1955年以后，中国开始打开国门“请客”，如邀请和接纳东欧、朝鲜、越南等兄弟国家的代表团、留学生、外商、游客等来华访问、学习、经商和旅游等。但随着中苏关系的恶化，中国开始建立以“严管”“限制”为主的外国人管理机制，对在华外国人的政治待遇、迁移居留和社会活动等进行全面管控。在政治待遇上，外国侨民不享有政治权利，不能参与任何政治活动。中国政府对外侨组织和团体不受理、不承认，并对非法组织予以公开取缔。对外国人在中国的旅行、居留和社会活动等方面通过“外侨管理四项法规”来实施管理。对在中国境内旅行或迁居的外侨，尤其是迁居北京的外侨，要经过公安部门的层层请示、反复审查和严格限制。改革开放前夕，中国境内外侨数量处于新中国成立后的最低水平，仅有1.5万左右。
（二）改革开放以来以出入境管理为主的外国人管理体制
改革开放以后，为引进国外先进技术和吸引外商投资，推动中国经济发展和国家现代化建设，中国开始放宽外国人准入限制，鼓励外国人来华考察、合作、学习、旅游等。相应地，外来移民政策和管理也开始从严格限制转向宽松便利，逐渐建立一套以出入境管理为主的外国人管理体制。对于这一时期外国人管理的改革发展大体包括以下几个方面：
第二，完善出入境管理体系。除了放宽限制，中国也开始改革出入境管理体制。新中国成立初期，主要由内务部、外交部和中国人民解放军公安部队负责外侨的管理、入出境及签证审批、开放口岸出入境检查等。1956年后，这些职能开始逐渐移交到公安部门。1983年公安部成立外国人管理出入境管理局，同时在地方建立相应的出入境管理处或专门的外国人管理机构。同时逐渐下放了办理外国人各项签证、证件的权限，省、区、市一级可授权县、市以上的公安出入境管理部门签发出入境签证、居留、就业证件。1985年颁布《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，对外国人入境、居留、旅行、出境等问题都做出规定。再加上1980年实施的《中华人民共和国国籍法》以及后来颁布实施一系列有关外国人管理的法律法规，外国人管理工作开始走向规范化、法制化。
实际上，1996年就已经在全国范围内搭建起一套自上而下的公安出入境管理体系。这套体系在对外国人管理流程上主要分为签证办理与发放、边防口岸查验、入境管控三个环节，涉及外交部、公安部和地方公安机关。随着来华外国人数量剧增、活动范围大幅度扩大，外国人管理的权限和工作重心进一步下移，延伸至社区，逐渐建立了一套“二级机构、三级管理、四级网络”的管理机制，如上海的很多国际化社区已经建立集审批、服务和监管“三位一体”的外国人管理机制。外国人管理已经由集中式管理向属地式管理转变。
第三，创新外国人管理模式。随着外国人的增多，随之而来的三非移民（非法入境、非法居留、非法就业）、违法犯罪、群体冲突等问题也与日俱增。这对中国原有的城市管理与服务系统提出了巨大挑战。为此，中国开始摸索和创新外来移民管理模式。一是建立各部门相互协作的外国人管理机制。如公安部于2007年牵头成立全国范围的外国人管理工作部际协调小组，建立外国人管理的“大外管”协作机制。随后，北京、上海、江苏、浙江、广东等地方相继成立外国人管理工作小组，推动“大外管”机制的建立。二是以服务促管理，如广州登峰街道的外国人管理服务工作站模式、上海长宁古北的市民服务中心模式。三是借助外国人力量来管理和服务外国人，如上海浦东仁恒滨江园的“洋居委”模式、义乌的外国“老娘舅”模式。
以上可以发现，改革开放以来，面对日益复杂的外国人管理问题，我国目前主要建立了以出入境管理为主的外国人管理体制，无论是国家层面还是地方层面都取得了一定成效。如管理权限不断下放，管理主体从单一走向多元，管理模式由管控型转向服务型等。
但需要指出的是，改革开放40年来，我国以管制为主的出入境管理体系并没有发生根本改变。虽然对于外国人入出境管制不断放宽，但这种“放松”是工具性的、选择性的，主要目的在于鼓励理想型移民（如外国专家、高级技术人员等）的迁入，而对于非理想型移民的迁入仍然严格限制，从而形成了鼓励高端、控制一般、限制“低端”、严打三非的管理体制。
▍中国外来移民治理的新形势、新问题与新挑战
近年来，全球化与全球治理走到了重要转折点，西方国家出现了国内保护主义、逆全球化和反移民思潮。随着中国“深度全球化”时代的到来，将有更多的元素，如资本、人员、文化、意识形态等在中国场域内相遇、碰撞与重构。由此，我国外来移民治理也面临新形势、新问题与新挑战。
（一）外来移民人口日益复杂，基本情况掌握更加困难
随着中国参与全球化的深入，来华外国人不再是最初的来自少数发达国家的专家、高管和老板，而是呈现出来源广泛、身份复杂、层次多样、流动性高、异质性强等特点。目前北京、上海、广州等大城市常住外籍人口都超过10万，不仅有来自发达国家和地区的投资者和专业人才，也有来自世界各地的各种类型的移民，三非移民也有增无减。来源国也越来越广泛，涵盖世界大部分国家和地区。如2017年义乌入出境50多万人次的外商涉及世界199个国家和地区，其中常住义乌的1.4万外商就来自133个国家和地区。
全球化、信息化和新自由主义思潮相互交织影响，赋予跨国实践新的内涵。人口不再与国土紧密依存、空间上不再受限、文化上不再是同质。大部分外来移民往往不在中国“落地生根”，而是随着商贸、工作、学业等需要而游走于世界各地，四海为家，欲留还走。这些人通常与两个或多个国家保持经常性的交往与联系，身份认同更加多元复杂。包括移民、难民、流亡者、旅行者、劳工在内的这些流动群体及个人，正构成当前世界移民的主要特征，且对民族国家及国际关系的影响前所未有。外来移民这些多样性、复杂性和不稳定性的新趋势进一步加大了我们掌握外来移民基本情况的难度，同时也容易出现外来移民“底数不清、情况不明”的状况。
（二）外来移民小社会正在形成，社会隔阂不断加深
随着来华移民的增多，中国成规模的外来移民族裔聚居区越来越多。如上海古北日本人聚居区、北京的望京韩国城、青岛的韩人社区、广州小北路非洲人聚居区、天津的外籍人士聚居区等。这些聚居区里商店、学校、教堂、俱乐部等一应俱全，已然形成自给自足的移民小社会。这些聚居区都具有较强的封闭性与排他性。外来移民虽与我们毗邻而居，却自成一体。移民群体将自己独特的联系方式、社会组织、生活习惯等移植过来，并通过群体效应，直观、鲜明地嵌入中国社会，“移民孤岛”式、“陌生人社会”式的城市格局正在中国出现。
外来移民把高低两端或多个社会带到中国社会场域，同时也带来了新的族群团结、宗教活动等，而且这些运作方式已经超越特定的地域界限和民族身份，不仅对中国原有的社会秩序造成巨大冲击，而且对中国社会治理形成巨大挑战。现行的社会管理体制对这些既具有高流动性又喜欢抱团聚居的外来移民尚缺乏有效性和合法性，从而出现“管理真空”“细节空白”。这些“管理真空”或“细节空白”有可能成为移民非法居留、犯罪、吸毒等问题的温床，国家安全和社会稳定存在隐患。
（三）非法移民及违法犯罪不断增加，地方管制陷入困境
世界人口的跨国流动，使得全球进入“风险社会”，其中一个重要缘由是对非理想型移民及混在移民队伍里的恐怖分子的失控。世界各国都采取严厉措施控制非法移民活动，不但收效甚微，有时甚至适得其反，中国也不例外。近年来，中国的三非移民逐年增多。据2012年《国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告》显示：1995年，中国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人首次突破1万人次，此后逐年递增，2007年后有所下降；2011年，全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人2万余人次。同时，外国人违法犯罪现象也日益严重，甚至暴露出走私、贩毒、贩卖人口等有组织犯罪活动。
事实上，中国地方执法部门对非法移民的查处力度非常大。2009年5月份开始，中国地方开始实施对外国人签证核查。尤其是2013年实施《中华人民共和国出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》以后，各地方开展更加广泛的签证检查行动。除了加强签证查处，还通过对外国人住房租赁的强制登记以及对举报外国人违法犯罪行为给予奖励等措施来遏制三非移民。但三非移民也采取一系列的策略来应对当地政府的管控。如广州的“三非”非洲人常常选择清晨、深夜等警察不在岗的时间出入公共场所，或者远离移民聚居区，向佛山等周边城市转移。这样就使得地方政府的移民管制陷入“无法流动的第二状态”的困境，即三非移民因为无证件等各种原因以不同方式被困在目标国。
跨国迁移往往从经济目的开始，但随着在目标国日常实践的深入，移民开始关注自身合法权益及政治权利问题。而且，跨国主义背景下出现了“世界公民”和“弹性公民”现象，人们开始呼吁以参与和文化开放为基础的“新公民权”，要求迁入国给予移民更多的公民权关怀。目前中国，无论是移民个体还是移民群体都越来越多地嵌入到中国的社会发展和政治生活中来。如上海浦东仁恒滨江园的“洋居委”现象、义乌两会期间的“外籍人士座谈会”现象等。另外，外来移民社团如外国人商会、俱乐部、协会等已在不同层面上出现于中国各地。外来移民社团的出现表明中国的外来移民社会正在构建，外来移民话语权也正在不断强化。
但无论是国家层面的法律制度还是地方实践，都尚未对这些新需求、新现象给予正面的有效回应。目前我国有关外国人方面的法律、法规、规章主要有：1994年发布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》；1995年颁布的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》；1996年实施的《外国人在中国就业管理规定》；2004年实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》；2011年颁布的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》；2012年发布的《中华人民共和国出境入境管理法》；2013年实施的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等。这些法律法规在规范外国人的入境、居留、出境等方面不断突破，但远远不能满足现实需要。
另外，目前中国在外来移民的具体活动行为方面的法律法规要么完全空白，要么模棱两可，这就造成了外来移民活动及地方治理的无法可依。如有关外国人在华结社问题，我国法律就处于空白状态。目前只有1989年发布的《外国商会管理暂行规定》对外国商会成立及其管理问题做了相关规定，但是这些规定早已不能适应当前发展需要了。如规定外国商会只能按照国别成立，并在民政部登记。但实际情况是，外国人已经在地方自发成立了很多外国商会，地方民政部门采取外国人商会备案的形式对它们进行管理，并没有实质效果。地方政府部门在探索外来移民治理创新实践上面临着严峻的法律制度限制与困境。
▍全面构建外来移民治理体系的新探索
对于外来移民治理所面临的新形势、新问题与新挑战，以前的观念、法律、实践等显然已经不合时宜。近年来，我国对外来移民工作给予前所未有的重视，并在国家层面搭建外来移民治理体系框架，地方政府也相继推出一系列宽松便利的出入境政策措施。2018年3月，全国人大通过国务院机构改革方案，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局。国家移民管理局的建立，标志着我国具有现代化治理水平的国际移民治理体系正式确立。我们应该以此为契机，准确把握中国国际移民发展态势，从国家、社会、地方及移民等层面，多维度、全方位构建中国外来移民治理体系。
（一）国家层面：构建体系与法治治理
第一，促进中国外来移民治理体系与世界接轨。我国目前正处于全球化发展加速、人口老龄化加剧的转型时期，坚持和扩大对外开放，吸引更多国际人才，是实现“人才强国”战略的必经之路。首先，我们要准确把握我国发展形势，长远地、战略性地规划我国国际移民事业，“加强全局性、基础性、长效性建设投入”，充分挖掘和利用外来移民人口红利，促进我国社会经济的持续发展。其次，要放眼全球，树立与世界接轨的“移民”观念与概念，积极参与全球移民治理事务，在危机迁移和全球迁徙的援助和管理中担任起更重要的角色，打击人口贩卖、减少非法移民。最后，借鉴西方主要移民国家先进的国际移民制度及治理经验，借力于“一带一路”合作倡议，构建国际移民治理的合作机制，建立一套与世界接轨的、具有国际竞争力的外来移民治理体系，以服务于中国自身与世界的可持续性发展，使得人口更安全、有序、正常地迁徙与融入。
第二，建立完善的国际移民法律法规体系。对外来移民进行有效治理，首先要有完备的法律制度体系作为保障。目前我国相关法律法规远远落后于现实工作实践，解决外来移民日益增长的现实需要与相关法律制度供给不足的矛盾刻不容缓。
加快涉外法律的顶层设计，实现从出入境管理法到移民法的转变。目前的出入境管理法主要以中外人员出入境管理为核心，涉及人员和交通工具的出境、入境、居留等方面的审批、检查和处罚等，存在权威性不够、适用性不广、有效性不强等问题。就外来移民方面而言，出入境管理法的主要目的是实现对外来移民的管控，这与发达国家的移民法有天壤之别。移民法既要考虑国家的安全与未来发展和民族的长远利益，又要考虑外来移民的利益问题。纵观世界各国，无论是传统移民国家还是非传统移民国家都有一部专门的移民法。为此，我国要加快研究制定一部统筹兼顾国家安全、人道主义、经济理性和人力资源等因素的《移民法》，这既是中国国际移民事业与国际接轨的体现，又是实现国际人才“请得进、留得住、用得好”的关键。
国家要给予地方涉外部门工作以明确的法律政策支持。中国外来移民事务因涉及到国家安全、民族利益、国际关系等方面，一直以来被视为高度敏感和内部化的问题，相关工作人员为避免“动辄获咎”，对外来移民相关工作无论态度上还是做法上都相当保守。如外来移民相关数据的统计与公布，因为国家没有明确的法律政策支持，没有形成统一的数据收集渠道与公布口径，从而导致外来移民统计数据混乱或缺失，直接妨碍了我国外来移民治理工作的规范化、公开化和信息化。
第三，完善外来移民治理制度、体制和机制。针对当前外来移民治理体制政出多门、权限不清、衔接不当等问题，要以组建国家移民管理局为契机，将原来分散于多个部门的职能、事务、权限等相对集中到国家移民管理局，探索和建立外来移民治理的长效机制。同时，在国家层面建立国际移民治理统筹协调机制，加强相关部门、各个地方的沟通、协调与合作。
此外，建立全国范围的外来移民信息化管理体系与社会融入制度。如建立专门的国际移民数据库，对移民信息进行分类研究；加大国际移民社会融入方面基础设施建设的投入，如建立国家层面的国际移民社会融入研究机构，给予国际移民社会融入课题更多的学术关怀；加强外来移民公共服务体系建设，推进外来移民治理真正实现从管控型体制向服务型体制转变。
（三）地方层面：整合资源与创新治理
虽说外来移民治理的法律、制度等需要国家进行总体规划协调和构建体系，但外来移民治理的具体工作和实践主要在地方。这里的“地方”，可以是一座城市、一个社区、一个集群乃至一片地区。应当积极调动整合地方各种社会资源，对外来移民实行有效治理。
第一，地方政府成立专门的移民管理机构。通过移民管理机构牵头整合各方资源，建立多方参与合作的外来移民治理机制。这个合作机制发挥作用的关键在于专业部门的有效主导和关系协调。为此，地方要加快搭建国家移民管理局的对应业务部门，将原来分散于各个部门的职能相对集中，划分权限、理顺关系。
第二，搭建多功能服务和交流平台。目前在上海、义乌等地方都成立了外来移民“一站式”服务中心，这些做法在促进外来移民服务与管理方面取得了很大的成效。如义乌2002年就成立了涉外服务中心，为外来移民提供投资咨询、审批登记手续代办、涉外法律纠纷调处等方面的服务。同时还创办义乌世界商人之家，在聚集创业人才、搭建外商服务平台、畅通交流合作渠道、促进多元文化融合、推动国际性体育和慈善公益事业发展等方面均发挥了积极作用。
第三，提高专业水平，加强三非移民及违法犯罪活动的打击力度。真实有效的数据信息是治理外来移民的根基。因此，需要建立实时动态的国际移民数据共享平台，随时跟踪把握外来移民的动向。同时还需要配备更多外语水平高、业务熟练的工作人员，提高外来移民治理的效率与专业化水平。此外，更要打破原有的“管控”治理模式，转变和创新管理模式。
（三）移民层面：互相嵌入与借力治理
作为政治、经济和文化力量的全面参与者，移民影响着城市治理、发展乃至社会运动形式的变革。但对于移民，我们实际上还知之甚少。这些外来移民的社会组织形态是怎样的？他们的日常联系或者社会网络是以什么方式进行的？他们是如何影响着城市发展和治理呢？弄清楚这些问题对外来移民的治理及社会融入相当重要。与外来移民群体建立良好的互动关系是实现外来移民治理与社会融入的重要途径。纵观国际经验，移民在一段时间后往往会参与到迁入地的政治、经济、社会、文化等方方面面。但长期以来中国的外来移民一般只活跃在经济领域和族裔圈子内部，没有外国人参与到公共事务中来。我们要通过各种方法破除文化隔阂的藩篱，与外来移民群体建立开放互动的联系，深入了解移民群体内部的结构形态与运作规则等，这将有利于增进理解、促进融合，有助于建设外来移民治理体系，更有益于建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴中国梦。
本文原载《国家治理》2018年8月甲刊，原题为“全面构建外来移民治理体系 ——新时代中国国家治理的新课题”，篇幅所限，内容有所编删。图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。
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