韩国对非洲政策： 从政治功利主义到经济实用主义
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导读
韩国对非洲外交始于20世纪60年代，冷战时期韩国对非洲政策以政治关系为主，经济合作为辅。冷战结束后，韩国对非洲政策的范式转换加快，从政治功利主义转向经济实用主义，以多样化的外交方式推动韩非关系走向全面化和立体化。进入21世纪，从卢武铉时期开始，韩非新型合作伙伴关系在政治、经济、地区治理等领域迅速展开。国内利益考量、非洲国际地位变化、大国战略博弈是影响韩国对非洲政策的重要因素。目前，韩国已是非洲国家的重要合作伙伴，致力于不断完善对非洲政策体系，拓宽对非洲合作领域，韩国资本和技术正加快挺进非洲市场。不过，韩非构建全面合作伙伴关系任重而道远，相应条件尚不成熟。
非洲地区因其资源和市场开发潜力不仅为西方大国和新兴国家所关注，也为韩国这样的中等国家所重视。伴随韩国“中等强国”战略的出台及实施，韩国在对非洲强化经济外交、扩大对外贸易、获取能源资源等方面的成效备受瞩目，东亚国家在非洲的竞争态势有所加剧。目前，中、日、韩均为非洲重要的贸易和投资伙伴国，韩国作为全球贸易强国和能源进口大国高度重视新兴市场开发。在此背景下，韩国致力于把韩非伙伴关系发展持续稳定地引入“快车道”，并不断推动对非洲政策范式转换，以寻求实现这一战略目标。
国内学术界对韩非关系的研究虽有涉及，但总体薄弱。既有的研究成果表明，国内学术界对韩国外交的探讨除长期关注于朝鲜半岛热点问题、韩国与大国关系发展外，对韩国的地区外交、能源外交、援助外交、经济外交等方面的关注度相对不足。
与国内学术界的韩非关系研究相比，韩国学术界对韩非关系的研究成果相对较多、研究跨度也比较大。从整体看，韩国学术界对韩非关系研究依然不够深入，这反映出韩国社会对非洲外交的重视程度总体不足，这也与韩非实质性经济合作关系的历史不长、韩国对非洲缺少明确的外交战略有关。但近年来，以能源开发和合作为主导的对非经济合作，促使韩国政府和企业不断加快进军非洲地区的步伐，对非洲战略意识持续增强。简而言之，韩国学术界对韩非关系研究呈现四方面特点：其一，对冷战结束后的韩非关系研究缺乏系统性和全面性；其二，对韩非关系的关注集中于经济领域，对其他领域的关注度不足，凸显韩国对非洲外交的实用主义倾向；其三，韩非关系研究缺乏方法论基础和范式分析的深度；其四，韩国依然缺乏系统性的对非洲战略，表明韩国外交力量同中、美、日等国家相比仍然具有其局限性。
2021年恰逢冷战结束30年。基于此，本文以“范式转换”归纳韩国对非洲外交政策的核心特征，揭示韩非关系发展的特质。所谓“范式”，是美国学者托马斯·库恩提出的一种社会科学研究模型或模式。作为一种公认的研究方法，韩国对非洲政策理念和韩非关系的发展实践体现出明显的范式转化特点，即韩国的对非洲外交政策摆脱冷战时期具有支配性的鲜明意识形态特点，从拓展地缘政治空间转变为谋求务实的经济利益，且采取了多元策略，以扩大经济合作为基轴来深化韩非伙伴关系。而进入21世纪以来，伴随着韩国巩固发达国家身份的利益驱动以及非洲大陆在国际体系中地位的变化，韩国对非洲政策中的经济取向愈加明显。
变动世界中韩国对非洲政策的调整冷战期间，韩国外交的显著特点是“搭便车”，对美国的军事和经济依赖让韩国成为几近默默无闻的国家。冷战结束后，伴随新自由主义经济思潮和经济全球化的勃兴，韩国外交开始摆脱意识形态分野的束缚，呈现更多的实用主义色彩。为追求和实现在能源、原材料等资源领域的稳定供给及出口市场的多元化目标，韩国努力扩大与第三世界国家的经济联系与合作。从地理位置看，非洲大陆与韩国相距遥远，但是，经济全球化的深入发展使世界各国的利益联结更趋紧密。以下因素促使韩国对非洲政策范式出现调整与变化。
（一）突出“实利外交”政策理念
冷战结束后，韩国对外政策理念出现“去政治化”和追求经济利益的所谓“实利外交”转向。作为全球第十大贸易国家，韩国对非洲经济外交的不竭动力来自两个方面：一是石油、矿产等原材料供给的现实需要，二是对未来巨大出口市场的良好预期。在此背景下，韩非关系发展重点随之转向经济合作领域。
进入21世纪后，实现能源资源等原材料供给多元化，摆脱对中东地区油气资源的过度依赖，确保能源供给安全和实现国家稳定发展，成为韩国历届政府的当务之急。早在2005年，韩国就已是世界第四大原油进口国和第七大石油消费国，其原油进口额高达875亿美元，占当年韩国进口总额的33.5%。其中，原油进口额占韩国全部能源进口额的63.7%，该国80%以上的原油进口来自中东国家。可见，韩国的能源结构和能源供给安全性极为脆弱。由此，韩国把目光投向能源资源储量十分丰富的非洲地区，并期待通过强化韩非能源合作，以改善其能源供给窘况。从这个意义说，韩国有着针对性加强对非特定领域合作的强烈意愿。
韩国经济发展的成功在很大程度上依赖于中、美、日等国家的庞大市场支撑。近年来，中国深入推进“供给侧”改革，加之“萨德”事件对中韩关系的冲击效应，美国经济发展放缓和特朗普政府的“反全球化”“贸易霸凌”“美国优先”等偏执举动，以及韩日因历史问题纷争加剧而引发日方对韩方的报复升级举措，使韩国深刻意识到对上述传统市场的过度依赖存在极大的不确定性和高风险性。韩国的资本、技术、商品和服务等亟需寻找新的市场资源，而被视为潜在的巨大消费市场的非洲地区则无疑是最好的选择对象。
（二）重视韩非经济合作机遇
进入21世纪以来，非洲地区在第一个十年保持了年均约5%的经济增长率，其经济增速超过世界约3%的平均值。该地区拥有十分丰富的自然资源，其石油和天然气储量分别居世界第三位和第四位。此外，非洲地区是一个飞速发展和成长的巨大消费市场。据统计，非洲地区每年人口增长率达3%，其中15岁以下人口比率近一半。加之，近年来非洲经济一体化进程迅猛发展，这些都给韩国带来巨大的合作机遇，促使韩国加快步伐挺进非洲市场尤其是撒哈拉以南非洲地区。
有鉴于此，近年来韩国通过加强双边政策对话和高层互访等机制化方式，不断推动其对非洲政策的实施，旨在构建韩非新型合作伙伴关系，使韩国企业能抓住非洲经济发展所带来潜在的机遇。韩国针对性提出与非盟《2063年议程》相对接的合作项目构想，主要涉及建设连接非洲所有国家首都和主要商业中心城市的一体化高铁网络、建设非洲电子大学、建设非洲大陆自贸区、建设刚果（金）大因加（Grand Inga）水力发电项目、建设泛非电子网络五大领域。此外，产业多元化政策、外国人投资扩大和《非洲大陆自由贸易区协议》的签署，也为韩国加速挺进非洲地区提供了不少机会。从产业环境看，韩国关注的核心议题包括：其一，非洲地区十分丰富的能源资源和未开发市场所带来的巨大价值；其二，以第一产业为主的非洲国家产业结构、农业和制造业的不发达状况，给韩国企业实现新发展带来的巨大机遇；其三，非洲国家在公共基础设施建设上存在巨大的缺口，韩国希望在公共医疗卫生、教育等领域寻找双方合作的新机会；其四，青年人口的快速增长和城市化进程的不断推进，使非洲地区消费市场持续扩大，并带来新的合作机会。
（三）与世界其他大国竞逐非洲市场
与一般国家相比，在经济规模、科技实力、军事能力等方面，韩国在当今世界均是名副其实的“中等强国”。仅从经济因素看，2019年韩国出口额占世界总额的2.9%，居世界第七位；进口额占世界总额的2.6%，居世界第九位；贸易额占世界总额的2.8%，居世界第九位。这些有利因素，有助于推动新时期韩非关系发展。不过，无论是冷战时期还是冷战结束后，韩国外交始终无法摆脱大国政治和大国外交的深刻影响。在对非洲外交上，韩国面临不同层次、不同领域大国的有力竞争，尤其是受中、美、欧、日等大国因素及区域集团的明显影响。韩国学者认为，中国的非洲外交对西方世界和新兴国家来说，进一步凸显了“中国效应”，并使非洲崛起变得更加可视化。影响韩国调整对非洲政策的国际因素包括：
第一是中国因素。进入21世纪，中国对非洲外交不断发力。以中非合作论坛为机制化平台，中国对非洲全方位合作关系进一步增强，中非关系发展迈入新阶段。伴随“一带一路”倡议的务实推进，非洲成为新时期经济合作尤其是投资的重要目的地。截至2017年底，中国对非洲各类投资存量超过1 000亿美元，几乎遍及非洲每一个国家。据统计，中国仅在尼日利亚、南非、马拉维、莫桑比克、刚果（金）、苏丹、埃及、肯尼亚、坦桑尼亚等九国的项目投资额就接近110亿美元，中非贸易额更是突破了2 000亿美元大关。习近平主席在2018年中非合作论坛北京峰会上提出，在推进中非“十大合作计划”的基础上，未来三年和今后一段时间重点实施“八大行动”。不断深化的中非关系和中国在非洲国家更趋增强的影响力，引起包括韩国在内的一些发达国家的高度关注，这成为韩国制定和调整对非洲政策、谋划对非关系未来发展的重要考量因素之一。
第二是美国因素。据统计，近20年来，美国对非洲直接投资额累计达7 458.7亿美元。其中，2014年美国对非洲直接投资额达690.3亿美元，2018年下降为478亿美元。相较于中国对非洲投资的持续增加势头，近年来美国对非洲投资下降明显。但是，美国在政治、军事、安全等各个领域对非洲政策影响依然强大。2018年10月，美国国会通过总额达600亿美元、旨在扩大海外基础设施建设投资的融资法案。同年11月，美国国际开发署（USAID）发布升级版“电力非洲倡议”——《电力非洲：2030年输电网发展路线图》，划定非洲十大跨国电力贸易机遇区，从中确定47个项目，其中18个为优先项目。同年12月，特朗普总统公布新版非洲战略，表明“美国在对非关系中的单边主义考量和大国竞争思维倾向”。美国出于维护霸权和全球战略的需要不断调整对非洲政策，并在非洲地区对特定国家采取针对性策略的做法，进一步加剧了该地区大国战略博弈态势，对韩国稳定发展对非关系带来不可预估的多种影响。
第三是欧洲和日本因素。近年来，欧洲国家和日本纷纷加强在非洲地区的战略投入。据统计，早在2017年，欧盟与非洲国家的双向贸易额就已超过3 000亿美元。在2017年举行的第五届欧盟—非洲峰会上，欧盟承诺到2020年投入540亿美元用于非洲国家的可持续发展。2018年，欧盟和英国分别承诺对非洲国家投资400亿欧元和50亿欧元。在2019年8月举行的第七届“东京非洲发展国际会议”上，日本提出未来三年对非洲民间投资将超过以往三年的总和，即突破200亿美元。欧洲国家和日本加强布局非洲地区的做法给韩国推进对非洲政策带来复杂微妙的多种影响，尤其是当前日韩关系进一步恶化的背景下，两国在非洲地区展开角力在所难免。
目前来看，虽然近年来韩非关系发展迅速，但韩国推进对非洲政策无法摆脱大国因素的深刻影响。与中、美、日等全球性经济大国相比，目前韩国与非洲国家的贸易规模明显偏小，韩非贸易额占本国贸易总额的比重也处于偏低水平。究其原因，其一，韩国与非洲国家的历史渊源十分薄弱，韩非经济对话与合作机制起步时间较晚；其二，韩国对非洲的投资、援助和贸易规模，无法与中、美、日和欧盟相提并论；其三，韩国企业对非洲投资主要集中于原材料、基础设施建设等领域，其广度和深度明显不足。当然，韩国对非洲政策调整也或多或少受到其他非经济因素的影响。例如，由于近年来朝核问题一度趋于恶化，在李明博时期和朴槿惠时期，韩国保守政府开始把非洲国家作为实施联合国安理会对朝制裁决议的重要对话合作伙伴。尤其是2016年朝鲜进行第四次核试验后，朴槿惠总统借访非之机极力寻求加强韩非在朝核问题上的合作。显然，这次访问“不仅是为了经济与开发合作，还是为了对朝施压，是朝鲜做出核导挑衅后针对朝鲜友邦集中展开攻略的对朝施压与孤立外交”。据日本媒体报道，在韩乌首脑会谈后，乌干达领导人应韩方要求“已经指示与朝鲜断绝安保、军事、警备领域的合作，忠实履行联合国安理会制裁决议”。此前，韩国国防部在2015年将乌干达、埃塞俄比亚指定为防卫产业合作重点国家，还向驻乌干达大使馆派遣了武官，旨在通过对非军事外交加大对朝施压力度。可以说，韩国在非洲地区不断增强的外交活动，具有明显的弹压和孤立朝鲜的实用主义考虑。
综上，在一定意义上，韩国经济实用主义对外政策理念变化是其对非洲政策范式转换的主要致因，弱化意识形态差异且代之以加强经济合作成为韩国对非洲政策转变的核心特征。具体来说，近年来韩国对非洲政策的发展变化，首先是源于自身国家利益的现实考虑，是基于努力提升韩国的国际地位和改善国际形象的外交诉求。正如2008年李明博总统上台后，韩国明确提出“全球韩国”的外交目标，旨在使韩国成为世界一流国家。密切与非洲国家关系、加强与非洲经济合作，不仅可以持续提升韩国的经济实力，还可以通过经济援助等方式提高其国际地位。除此之外，在加强对非洲政策实施的过程中，非洲地区政治经济社会发展、域外大国竞争和韩国自身能力与诉求等因素，成为当前和未来一个时期左右韩国对非洲政策实施及韩非关系发展的重要因素。
韩国对非洲政策范式转换的政策工具为长效推动对非洲政策、构建紧密的韩非关系，韩国出台了一系列政策举措，致力于探索新思路和新做法。这既体现了韩国对非洲政策的鲜明特点及其“中等强国”的独特诉求，也表明韩国对非外交日趋成熟且更具灵活性，它成为韩国对非洲政策范式转换的政策工具。
（一）宣介重视韩非经济合作的政策取向
作为资源贫乏型国家，“贸易立国”是韩国走向世界的基础。冷战结束初期，国际秩序和地区局势发生变化，韩国不再同朝鲜在非洲进行外交对抗，其对非关系发展转向重视实际利益的实用主义外交。伴随着韩国对非洲实用主义外交理念的产生和强化，在密切经济合作关系的基础上，韩非政治外交关系不断跃升。但是，这不意味着韩国更加重视对非关系发展问题了。这一时期，由于韩国对非洲政策加速转型，使其对非洲外交体系变得相对混乱，韩国对非洲外交重视程度反而有所下降。进入21世纪以来，韩非政治对话和外交互动开始愈加频繁，卢武铉总统访非也被视为韩国对非洲外交的一次重大转折。2006年3月，卢武铉总统对埃及、阿尔及利亚和尼日利亚三国展开访问，这是韩国领导人时隔24年再次访问非洲大陆。卢武铉在尼日利亚发表《非洲开发韩国倡议》，以提供政府开发援助的方式，旨在加强韩国与非洲经济合作关系。韩国对非洲外交的上述转变，主要是出于政治、经济尤其是能源等方面的现实考虑。
21世纪前20年，先后有4位韩国总统到访非洲。为确保能源供给安全、扩大海外市场和提高国际影响力，文在寅总统致力于构建韩非新型合作伙伴关系。在2019年韩国外交部业务规划中，文在寅总统提出，要以非洲大陆自由贸易区成立为契机，加大对韩国企业进军非洲大陆的支持。2019年7月，韩国外交部部长康京和到访埃塞俄比亚、加纳和南非三国，这是文在寅总统促进外交多边化、宣示对非洲政策、加强韩非政治经济合作的重要一环。他此次访问的一个核心目的是，为韩国企业进入非洲市场提供支持和保障。同年10月，韩国外交部官员在第二次非洲合作扩大有关部门会议上强调，非洲自由贸易协定的生效进一步提升了非洲地区的战略价值，韩国必须强化对非外交。此外，文在寅总统在2020年1月针对性地再次重组对非洲外交部门，重点是把外交部非洲中东局下属的非洲科扩大为两个科室，增加人员编制，充实业务职能，旨在从经济、文化、地域开发等领域加强韩非实质性合作关系。进入21世纪以来，韩国多位总统通过政策宣示和采取的配套举措，表明该国愈加重视发展同非洲国家关系，尤其是重视开拓非洲新兴市场。
（二）强化支点国家建设
在对非洲经济实用主义方针的引领下，韩国逐步加强非洲支点国家建设和整体布局。根据“集中选择”的原则，肯尼亚、尼日利亚、刚果（金）、加纳、南非成为韩国布局非洲地区的重要支点国家，而南非、安哥拉、尼日利亚、利比亚、阿尔及利亚则成为韩国开展和加强对非洲能源外交的优先对象目标。根据合作领域的扩展和外交政策的变化，韩国选定对非洲政策支点国家的标准并非固定不变。朴正熙当政时期，韩国已与非洲的11个国家建立了外交关系，并设有大使馆。这一时期，韩国主要是着眼于政治外交领域和同朝鲜在联合国展开对抗。从20世纪80年代开始，伴随韩朝关系有所缓和以及北方外交的实施，韩国对非洲外交转向经济实用主义路线。这具体表现为重新布局在非洲国家的使领馆，以符合韩国经济外交的实施需要。从卢武铉执政时期开始，韩国先后在安哥拉（2007年）、喀麦隆（2008年）、刚果（金）（2008年）、乌干达（2011年）、卢旺达（2012年）、莫桑比克（2013年）和马达加斯加（2016年）重设或新设大使馆。根据2019年韩国《外交白皮书》数据，目前韩国与撒哈拉沙漠以南非洲地区的47个国家建立了外交关系，并在其中18个国家设有大使馆。在这些国家中，仅从驻非使馆的人员规模看，18个国家中只有8个国家的外交职员超过7人，其中韩国在南非（18人）、肯尼亚（11人）、乌干达（11人）、尼日利亚（12人）四国的使馆职员人数超过11人，这些国家无疑是韩国在非洲地区最重要的合作伙伴。如果考虑到与韩国的历史渊源和非洲地区组织外交的特殊性，进入21世纪以后，埃塞俄比亚也得到韩国政府的高度重视。李明博总统、朴槿惠总统、现任外交部长康京和等政治要人相继访问亚的斯亚贝巴，并把埃塞俄比亚作为宣示韩国对非洲政策的重要窗口。
（三）构建多元对话机制
2006年3月，卢武铉总统访非时发表《非洲开发韩国倡议》。作为该倡议的重要成果和后续措施，韩国与非洲国家每隔三年举行一次“韩非论坛”。继2006年第二次召开 “韩非论坛”后，从2009年开始升级为韩国与非洲联盟间正式的部长级合作平台，此后的第三次和第四次“韩非论坛”分别在韩国首尔和埃塞俄比亚非盟总部举行。此外，为推动落实韩非经济合作共识，韩国企划财政部和韩国进出口银行、非洲开发银行决定，共同举办韩非部长级经济合作会议（KOAFEC），从2006年4月举办第一次会议开始，截至2018年共计举行了6次会议。在2018年由54个非洲国家财政部部长参加的第六次韩非部长级会议上，双方围绕经济开发经验、企业交流促进、经济合作政策方向等具体议题展开深入讨论，通过了共同宣言，确立了2019/2020年度行动计划。本次会议与非洲开发银行共同举办，参加会议者包括非洲地区18家企业负责人，旨在进一步强化韩非间官民合作渠道。可以说，自2006年以来，韩非部长级经济合作会议机制已成为韩国开展对非能源资源外交和促进对非经济合作的重要平台，韩国和非洲国家经济合作关系进一步加强。
（四）突出共享韩国开发模式
提供无偿援助和技术援助是韩国推动韩非关系发展的一贯方式。冷战结束后，韩国不仅通过经济发展合作基金（EDCF）对非洲提供资金援助，还试图在非洲国家推广韩国开发模式。
2004年，卢武铉总统首次启动旨在帮助发展中国家的经济发展经验共享项目（KSP）。该项目是以韩国成长为全球贸易大国的经验为基础，由韩国向发展中国家提出政策建议的政府项目，这等于是引导和推动其他国家来复制韩国开发模式。从李明博时期开始，韩国更加重视把“新村运动”经验传播到非洲地区。2009年，韩国与联合国共同启动“韩国千禧村”项目，探索以“新村运动”为基础的落后国家发展模式，旨在帮助非洲国家实现脱贫和自立。朴槿惠总统访非期间，更是积极推广韩国开发经验和模式。她表示，韩国愿同非洲国家分享以往积累的发展经验、共享“新村运动”精神，并向非洲国家青年一代及女性提供教育和培训机会。朴槿惠总统还向部分非洲国家领导人推介“韩国援助项目”这一新的综合开发合作构想，旨在建立韩非全新的开发合作模式。
现阶段，韩国对非洲开发援助计划主要集中在两个方面：一是针对非洲国家广大落后的农村地区；二是针对非洲国家的经济开发规划项目。为此，韩国制定了通过“韩非论坛”和韩非部长级对话机制，讨论对非洲项目援助的具体方案。以此为契机，韩非合作关系进一步加强。在2010年第三次韩非部长级会议上，李明博总统提出“同韩国一起腾飞的非洲倡议”。时任韩国企划财政部部长尹增铉表示：“未来五年通过经济发展合作基金向非洲提供的援助将扩大2倍，增至10.9亿美元”。同时，他承诺“到2012年将把适合非洲的经济发展共享事业扩大到12个国家以上”。在2012年第四次韩非部长级会议上，双方提出未来两年优先发展的六大关键领域，包括实现包容性增长、推动伙伴关系合作、开发通讯信息技术促进非洲大陆社会经济增长、促进人力资源的技能发展、提升农业机械化水平和建立绿色增长伙伴关系，并强调对包括基础设施建设、农业发展和青年就业等三大拉动非洲增长的核心动力予以特别关注。在2016年第五次韩非部长级会议上，韩国决定提供50亿美元支持非洲发展。其中，韩国进出口银行（KEXIM）私人基础设施融资40亿美元，经济发展合作基金提供优惠贷款10亿美元，通过韩非部长级经济合作会议信托基金和经济发展经验共享项目为技术援助和能力建设提供2 000万美元补助金。从长期看，韩国的目标是通过资金支持，在韩非之间建立稳固的和可持续的伙伴关系。
（五）增进民间社会交流
韩国通过民间团体志愿活动和韩流文化，积极开展对非洲公共外交。在非洲，韩国民间团体活跃在消除贫困和公共卫生治理等多个领域。比如，1991年韩国成立的“友好邻居”民间组织，从2005年起在非洲地区从事消除寄生虫公益事业。在非洲维多利亚湖畔姆万扎地区，该组织不仅对当地居民进行寄生虫检查和药物普及工作，还通过挖井、安装净水装置等措施以确保当地居民喝上洁净的饮用水。非洲国家不仅希望在消除贫困、实现发展上获得韩方的帮助，还迫切希望在科技、教育等方面分享韩国的成功模式。比如，埃塞俄比亚阿达玛国立大学不仅任命韩国人担任该校校长，还积极引入“硅谷”模式转变大学运营方式。
韩国还以民间机构自发的对非洲志愿活动为主促进韩非人员往来。在政府层面，韩国主要以邀请研修、派遣志愿团等方式，促进和加强韩非民间互动。实际上，韩非之间除贸易人员往来外，以社会文化交流为主的人员交流并不活跃。据2019年韩国海外同胞居住数据统计，尽管韩国人遍及全球180多个国家，其海外人口达700多万，但是，在非洲地区居住的海外韩国侨胞人数极少，总计1万余人，仅占海外韩国侨胞总人数的0.14%。近年来，韩国有意在此方面加大力度，以促进韩非双方人员更深程度的交流。
公共外交是提升国家形象和国际影响力、增进国家利益的重要方式。为进一步加强公共外交力量，韩国不仅免费向非洲国家提供韩国影视剧，还在很多非洲国家设立“韩国文化院”。不断密切的文化交流与合作，不仅增进了韩非间相互理解和信任，还为韩国企业进驻非洲国家提供了机遇。此外，在国内外非洲政府组织的推动下，韩国明星的非洲志愿活动成为韩国民间机构加强对非交流的重要方式。正如韩国国际交流财团（KF）理事长李根所称，“韩流是韩国软实力的‘领头羊’，是韩国开展公共外交的重要资产”。
韩国对非洲政策调整的成效进入21世纪以来，在韩国历届政府的推动下，韩非双方以能源领域为主的经贸关系加速走向全方位合作的新局面。经过20年的不断探索，韩非双方以经贸合作为重点，在政治外交关系不断强化升级的引领下，以提供开发援助和参与地区治理为辅助手段的韩国对非洲政策调整取得明显成效。
（一）韩非贸易起伏性增长
自1988年有统计数据以来，韩非贸易额呈逐年递增趋势。与冷战时期相比，韩非贸易额在冷战结束后快速增长。2006年卢武铉总统访非后，韩非贸易额再次大幅增加。在李明博和朴槿惠两届政府的努力下，韩国对非进出口额保持明显增长态势。2011年韩非贸易额突破历史纪录，总额达200亿美元。当年，韩国创下对非洲最大贸易顺差，达88亿美元。2016年以后，韩非贸易额呈递减趋势，韩国对非洲出口明显放缓，其对非洲进口也出现负增长。这与韩国经济发展疲软和世界经济形势不佳有着密切关系。
从韩国对非出口结构看，在十大出口商品中，除船舶（-52.1%）、石油制品（-1.3%）外，机械类、化学制品类、消费品类等八个类别的商品出口额均有所增长。从减少部分看，2016年韩国对非洲出口额中占比达53%的船舶出口额（47亿美元），从2017年的占比40%（30亿美元）大幅下降到2018年的占比22%（14亿美元）的较低水平。韩国对非洲石油制品出口在2017年大幅增长33%，但2018年出现-1.3%的小幅下降。从增长部分看，韩国对非洲的汽车（4.6%）、合成树脂（2.6%）、其他石油化学品（27.1%）、计算机（481.3%）、精密化学原料（21.7%）、干电池蓄电池（10.3%）等品目的出口继续保持增长势头，增幅平均达77%。
从商品出口国家分布看，2018年韩国对撒哈拉以南非洲国家的出口额与上年度相比下降15%，总额减少到64亿美元。其中，韩国对尼日利亚、安哥拉、加纳三国的出口下滑幅度最大，分别下降56.7%、46.7%和9.8%。韩国对坦桑尼亚（55.5%）、塞内加尔（51.9%）、肯尼亚（16.7%）、南非（5.5%）等七个国家的出口呈强劲增长势头，其中，韩国对坦桑尼亚的计算机和电子配件、对塞内加尔的船舶、对南非的车辆配件和消费品的出口大幅增加，由此带动了上述趋势。在韩国自非洲的商品进口中，石油和天然气占有较大比重。据统计，2017年韩国石油进口的82.4%、天然气进口的45%来自中东产油国家。为确保能源稳定供给和国家能源安全，韩国一直努力促进能源进口多元化。2016年，韩国实现从赤道几内亚、加蓬、安哥拉、刚果（金）、刚果（布）、尼日利亚、乍得七个非洲国家进口原油，其进口额占当年韩国原油进口总额的2.5%，总计达11.2亿美元。2017年，韩国实现从赤道几内亚、阿尔及利亚、加蓬、喀麦隆4个非洲国家进口原油，其进口额占当年韩国原油进口总额的1.6%，总计达9.7亿美元，同比下降13.4%。
（二）韩国对非洲投资仍有很大的提升空间
从投资方面看，韩国在能源资源、物流、基础设施建设等领域，对非洲国家的项目投资持续增加。2006年，韩国企业正式开启对非洲直接投资历程。2007年以来，韩国企业在能源资源开发和基础设施建设上，对非洲投资流量维持在每年2亿美元以上。从投资地区看，韩国对亚洲地区的投资额最多，占32.3%，而该国对非洲的投资额则最少。截至2018年上半年，韩国对非洲直接投资存量为33亿美元，仅占同期韩国对外直接投资总额的不足1%。从投资领域看，韩国对非洲直接投资集中在制造业、建筑业、批发零售业和矿产业，占其对非洲全部直接投资的68.8%，尤其是对非洲制造业直接投资保持逐年增加态势。从投资分布看，截至2018年上半年，韩国对马达加斯加的投资存量达18亿美元。此外，韩国对南非、尼日利亚、苏丹、加纳等非洲国家的投资额持续增加，对赤道几内亚的投资处于较高水平。
总体看，韩国对非洲投资稳中有升，但波动明显。在卢武铉时期和李明博时期，韩国对非洲投资规模明显增加。朴槿惠总统上台后，韩国对非洲投资额呈现下滑趋势。显然，这种变化趋势与韩国对非洲市场的高度重视并不吻合。不过，从2019年开始，韩国对非洲投资额出现大幅反弹，高达5.4亿美元。据统计，2019年韩国对外直接投资同比增长21%，总额达618.5亿美元，同时也创造了韩国对非洲投资流量的最高值。
（三）韩国对非援助规模持续扩大
2006年以来，韩国持续加大对非洲援助力度，对非援助领域和渠道得到不断拓展。据韩国进出口银行（KEXIM）统计，2005年韩国对非洲援助总额仅为0.424亿美元，2008年突破1亿美元大关，达到1.071亿美元；2012年突破2亿美元大关，达到2.6亿美元；2014年突破3亿美元大关，达到3.4亿美元；2017年突破4亿美元大关，达到4.2亿美元。近年来，韩国对非洲援助逐年快速增加，2006年至2017年的12年间，该国对非洲援助年度总额增长近十倍。
2006年至2017年，韩国对非无偿援助总额达14.8亿美元，良性贷款额达8.4亿美元，贷款减免额为0.13亿美元。从地区分布看，韩国对撒哈拉以南非洲国家的全口径援助额达24.6亿美元，占其对非洲全口径援助总额的90.3%。从韩国对非洲援助领域的门类看，超过1亿美元的门类包括：物流、卫生保健、教育、公共行政、农业、饮用水和卫生、跨部门和通信。可以看出，上述投资大多集中于社会基础设施方面，从而有利于韩非间经济合作关系的持续增强。
在消除人道主义灾难和解决非洲饥饿问题上，文在寅总统相比于韩国历届政府采取了规模更大的援助力度。2017年2月，韩国正式加入《粮食援助公约》（FAC），为该国启动对非洲粮食援助计划扫除了政策上的障碍。2018年2月，韩国同世界粮食计划署达成协议，该国每年最少投入460亿韩元，对非洲提供约5万吨的大米援助。2019年5月，韩国政府通过世界粮食计划署首次向中东和非洲地区提供5万吨的大米援助。其中，埃塞俄比亚为1.6万吨，肯尼亚为1万吨，乌干达为0.5万吨。这是1996年韩国从“受援国”地位转变为“捐赠国”身份后，该国向世界粮食计划署提供的最大规模的粮食援助。
（四）参与非洲地区治理的空间大幅扩展
出于维护非洲地区稳定和承担国际责任的目的，韩国还积极参与联合国非洲维和行动。1993年7月，韩国首次参与联合国维和行动，派遣250名工程兵、30名停火观察员参与联合国索马里维和行动，由此揭开冷战结束后韩国参与联合国维和行动的序幕。截至2013年，韩国在非洲地区8个国家参与了13次联合国维和行动。2010年以来，韩国跟随西方大国，积极参与利比亚重建进程。据统计，2012年至2018年，韩国向利比亚重建项目提供了总额达6345万美元的人道主义援助。其实，韩国选择参与联合国维和行动，紧密结合了本国利益在非洲地区的战略布局。其中，利比亚作为北非地区的重要产油国，一直是韩国能源资源合作的重要对象之一。
此外，为与非洲联盟建立长期稳定的对话合作关系，近年来韩国持续加大对非盟的外交力度，积极参与非洲地区治理，2005年4月，韩国正式获得非盟观察员国资格。2004年至2009年，韩国根据具体事项对非盟提供持续的财政支持，总额达120万美元。2009年6月，韩国与非盟缔结合作伙伴关系，成为继中国、日本、土耳其、印度之后第五个与非洲大陆整体建立长期合作关系的国家。2013年12月，韩国正式设立“韩国—非盟合作基金”。2013年至2015年，韩国每年援助非盟50万美元，2016年开始达到100万美元。据朴槿惠总统访非时公布的《韩非加强全面合作蓝图》（2016）的相关规划，2016年至2018年韩国对非盟提供了每年200万美元到400万美元不等的和平发展基金。
综上，冷战结束后，在经济实用主义外交理念的指引下，韩国对非洲经济外交取得了预期成效。其一，非洲成为韩国重要的能源等资源供给地。虽然受国际局势和非洲地区形势的一些不利影响，但韩国对非洲商品进出口规模则呈现明显的总体上升趋势。作为韩国先进工业产品的出口市场，非洲仍拥有很大的消费潜力。其二，针对非洲市场高度分散、域内国家经济社会发展不均衡、资源分布差异性大的特点，韩国对非洲部分国家的投资呈现有选择和集中性的特点。与一些大国不同，韩国对非洲投资大多是轻资产，没有大规模的项目投资，虽然比较零碎，但比较高效。其三，在对非洲外交上，韩国重视软实力作用。通过提供小规模的开发援助、输出韩流文化、参与地区安全事务和社会公共服务等方式，韩国赢得大部分非洲国家的信赖。这为韩国进一步深化韩非经济合作关系，奠定了良好的基础。
韩国对非洲政策的发展趋势对非洲外交是韩国整体外交和地区外交的重要组成部分，是促进和维护韩国国家利益的重要手段，以及实现能源资源供给多元化和开发新兴市场的重要依托。进入21世纪，韩国对非洲外交逐渐由弱变强、由单一转为立体，在从政府主导转进民间多主体参与的过程中，韩非关系发展步入快轨。在当今世界大国竞争加剧的背景下，韩国在非洲地区开展“巧外交”对非洲发展发挥了一定的积极作用。在韩国看来，非洲国家不希望大国在本地区陷入激烈竞争和对其内政外交过度干预的局面。韩国作为中等发达国家，参与非洲事务及加强对非关系，不仅不会引起非洲国家的反感和一些大国的戒心，还有助于韩国发挥自身优势推动构建与其国力相称的韩非新型伙伴关系。
尽管韩国对非洲政策仍然缺乏系统性和全局性的战略规划，但通过加强和深化韩非间政策对话与合作机制，尤其是韩国有意识的传播“韩国经验”、宣扬“韩国模式”、深入非洲国家内部社会治理体系等做法，表明韩国试图以专注经济合作、深入民生领域、融会彼此利益的方式，集中自身优势资源和有限的外交力量，“以点带面”地推动韩非关系实现新发展。当然，促进和制约韩国对非洲政策制定和实施的利弊因素同时并存。这其中，既有结构性因素和常态性问题，又有联系性矛盾和潜在性风险，韩非双方尚不具备构建战略合作伙伴关系的成熟条件。
从主体政策和合作领域看，未来韩非伙伴关系将朝着进一步加强和深化的方向发展。第一，韩国对非洲政策体系将不断完善。2006年卢武铉总统访非后，韩国以对非能源资源外交为轴心，再次带动韩非关系发展。2007年7月，韩国外交部非洲中东局调整为4个科室，强化了对非洲国家的外交布局，由此开启韩国对非洲外交的新历程。但是，在李明博时期所谓的创造性实用主义外交的旗号下，韩国外交部对非洲业务部门被缩编为一个科，这一外交体制在朴槿惠时期得到保留。虽然这不意味着韩国漠视对非关系发展，但从一个侧面反映了韩国对非洲政策体系的不完善性和不稳定性。值得注意的是，作为强化对非洲外交和实现外交多边化的一个重要手段，韩国在2018年6月成立了“韩国—非洲财团”，并积极推动构建面向新时期的韩非合作框架。2020年1月，文在寅总统再次重组对非外交部门，旨在强化对非洲外交职能。不过，总体上看，韩国对非洲政策深受经济因素影响的状况并未改变，这意味着未来韩国对非洲外交仍将奉行实用主义路线。从既有的韩国与非盟间达成的重要共识和协议看，伴随韩国对非洲政策体系的不断完善，韩非合作领域会进一步扩大、合作关系呈持续深化趋势。
第二，韩国对非合作领域将不断拓宽，政策工具更加多元。自卢武铉时期以来，在韩国历届政府的积极推动下，韩非间合作领域不断扩大，双方合作关系持续深入。由于非洲能源资源市场的特殊重要性和非洲经济一体化进程的持续发展，未来韩国会把非洲地区日益视为实现其经济再次腾飞的梦想之地。2019年3月和10月，韩国外交部主持召开了两次有关非洲业务跨部门协调会议，主要是讨论韩国企业进入非洲市场和强化对非外交实施路径问题。韩非合作聚焦经济领域，并以人力资源开发、青年和女性群体的能力建设以及塑造和平与安全发展环境等为支撑，体现了韩国政府推动韩非合作向纵深发展的要义。
第三，韩国资本和技术将加快向非洲市场倾斜。与韩国在亚洲、欧美等地区市场的优异表现形成鲜明反差的是，韩国资本和技术的优势及潜能未能在非洲地区充分地释放出来。据2006年至2019年的地区投资统计数据显示，韩国对非洲投资远远低于对亚洲和北美地区的投资，除个别年份外，该国对非洲投资在整体上低于对中东地区的投资。同期，韩国对非洲投资额最低时仅为1.5亿美元（2015年），最高时不过5.4亿美元（2019年），而上述这两个年份韩国对亚洲地区的投资额分别达107亿美元和144亿美元。据统计，2019年韩国对非洲投资额仅占当年度其对外投资总额的1.2%，十余年来这一占比率基本上未有变化。
从地区贸易统计数据看，除个别年份稍高于与大洋洲的贸易额外，韩非贸易额远低于其与其他地区的贸易额。以2019年12月的贸易数据为例，韩国对非洲的出口额和进口额分别为63亿美元和49亿美元，而同期韩国对中南美洲地区的出口额和进口额则分别高达206亿美元和97亿美元。受全球经济增速放缓的影响，近年来韩非贸易一度出现负增长，但低于该国与其他地区贸易呈负增长的水平。目前来看，韩非经济关系远不如韩国与其他地区关系紧密，这与非洲地区经济社会发展水平偏低、整体消费能力不强有很大的原因，致使韩国优势产业及产品无法大规模的进入非洲市场。不过，非洲地区日趋加快的城市化进程和消费市场的逐渐释放及扩大，给未来韩国资本和技术深度参与非洲地区开发提供了巨大机遇。
从韩国企业的迫切期待看，主要有两个方面：一是积极拓展非洲消费市场。通过对非洲的消费市场规模、城市化进程、收入水平等因素的综合分析，韩国企业机构认为南非、尼日利亚、肯尼亚、加纳、莫桑比克等非洲国家具有很大的市场潜力。利用韩流文化和产品（“K-pop”和“K-beauty”），以及把非洲的文化产业同韩国的消费产品相结合，可以打造针对非洲青年一代消费群体的韩流营销新模式。同时，通过电子商务在线销售（K-shop）方式，韩国可弱化与非洲国家距离遥远的地理局限，进一步提高韩国中小企业进入非洲市场的能力和潜力。二是加强与非洲国家产业合作。当前，非洲国家正从培育制造业、农畜矿产业现代化、基础设施投资三大方面，努力推进自身的产业化进程。非洲国家对以制造业为基础的韩国发展模式颇感兴趣，且希望与韩方加强合作，这有利于韩国企业出口机械设备、原材料、零部件等产品。当下，韩国的电子、汽车等优势产业正加速进入非洲市场。可以说，非洲市场的大门已经向韩国企业敞开。不过，与欧盟和中、日等国家相比，由于投资规模的限制和对成本回收的担忧，韩国对在非洲大量投资建设基础设施缺乏竞争力。
总而言之，在提振以投资和贸易为基础的韩非经济合作关系的背景下，双方经济伙伴关系将会得到逐渐提升，并为双方在未来构建全面战略合作伙伴关系打下坚实基础。
作者：郭锐，同济大学马克思主义理论博士后流动站博士后、同济大学中国战略研究院研究员，吉林大学国家发展与安全研究院副院长、教授、博士生导师；梁立昌，淮北师范大学政治系讲师