十、优化功能布局，塑造市域空间新格局
围绕增强城市核心功能，强化空间载体保障，促进人口、土地等资源要素优化布局，科学配置交通和公共服务设施，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑、整体优化。
图2 “十四五”上海市域功能布局
10.1 推动主城区综合功能升级
聚焦提升城市活力和品质，突出中央活动区核心功能，提升城市副中心和主城片区的综合服务与特色功能，不断增强集聚配置和服务辐射国内外高端资源要素的能力。
10.1.1加强中央活动区功能复合。进一步提升和集聚高能级要素、高品质环境与高等级文化活动，扩大城市的影响力、
吸引力和人文魅力，提升区域经济密度和辐射能级。建设世界
级地标性商圈，以文化内涵和差异化体验赋能商圈建设，推动商旅文体联动，打造全球新品首店首发地示范区和线上线下互动跨界集聚区。举办多功能多样化全时段活动，积极发展后街经济和夜间经济，延伸休闲消费新时段，提升各类演出和公众活动频率和强度，打造更多具有国际范、上海味、时尚潮的24小时城市社交目的地。以城市更新促进功能更新，在商业商务载体中融入特色居住功能和活力开放空间，挖掘中央活动区集聚的城市历史文化价值，整街区打造衡复等历史风貌区，增加更多特色产业功能和多样化公共空间。
10.1.2对标世界级滨水区，提升“一江一河”沿岸地区功能。黄浦江沿岸地区要坚持还江于民，结合城市更新推进杨浦滨江中北段、徐汇滨江南延伸及浦东滨江南延伸段等滨水岸线贯通，为市民提供更多公共休闲空间。整合沿岸文化场馆和活动空间，保护和活化外滩、北外滩、杨浦滨江、民生码头、徐汇上粮六库等沿江历史、文化和工业遗产，增加驿站、红色书屋等文体、商业和休憩设施，植入创新主体和元素，实现“工业锈带”向“生活秀带”“发展绣带”的转变。加快外滩—陆家嘴—北外滩、世博—前滩—徐汇滨江等重点区域的核心产业和要素集聚，汇集以跨国公司总部、金融机构和顶级商务机构为主的高端服务业，积极培育壮大以科技创新、融媒体为主的新兴产业，进一步开发旅游功能，形成具有国际影响力的金融集聚带、总部经济汇集的高端商贸集聚区、文创活动活跃的休闲目的地。优化完善静态交通系统，探索中运量等兼具交通和观光旅游功能的新型公交模式，逐步提升交通可达性和功能配套完备性。苏州河沿岸地区，要全面推进两岸城市更新、生态修复和历史文化等功能重塑，实现中心城区两岸公共空间全面贯通开放，营造苏河湾等“一区一亮点”特色地标区域，提升亲水性和可达性，营造更多开放共享的生态文化空间，围绕数字经济、商务商贸等着力打造苏河水岸经济发展带。
10.1.3以高水平城市副中心开发带动中外环区域发展。提升城市副中心服务功能，完善真如、江湾—五角场、张江、金桥等副中心的商业、休闲、文体等公共服务设施布局，强化城市综合服务中心和交通节点功能，提供高品质的公共服务功能、增加公共活动空间。增强科创功能，加快产业用地转型和复合利用，强化张江高科、漕河泾开发区、杨浦双创示范基地、市北高新区、中以创新园、虹桥智谷等科创功能建设，增加创新服务和生活服务配套，形成创新创业要素集聚的生态系统，打造各具特色、具有辐射能力的复合型创新社区。初步建成桃浦智创城、南大智慧城，从基础性开发向功能性开发转变，加快区域交通条件改善、环境品质提升和公共服务功能完善，基本完成老工业基地向现代化城区转型的任务。提升区域内交通互联密度，以中环和轨道交通逐步实现各副中心间的快速联系，促进中外环区域轨道交通便捷化。提升区域居住品质，适当提高住宅用地比例，依托轨道交通站点等区域增加各类住宅的供应量，补强社区公共服务设施，配套建设公园绿地等公共空间。
10.1.4促进主城片区功能提升。通过外环西段提升促进外环两侧区域城市功能调整和融合，提升城郊结合地区治理水平和环境品质。引导主城片区分类发展，着力提升虹桥主城片区的国际开放枢纽功能；优化吴淞地区开发体制机制，以吴淞创新城为抓手推进宝山主城片区建设，聚焦先行启动区加快开展生态环境整治和配套功能建设；以莘庄城市副中心为重点研究植入城市新功能，提升闵行主城片区品质；预留川沙副中心及周边地区用地。依托外环绿带建设环城公园带，控制中心城周边用地低效无序蔓延开发。加强主城片区各类配套设施建设，适度提升片区内轨道交通站点密度，发挥13号线西延伸、机场联络线、21号线等对虹桥、川沙主城片区的支撑作用。加快存量工业用地向科研用地转变，研究谋划高桥、吴泾地区功能定位，稳步推进厂房搬迁和土地收储，为未来开发腾出空间，积极发挥重大项目对局部区域产业转型的带动作用。在宝山和闵行片区适当增加高水平医疗、文化、体育等公共服务设施，补足社区级公共服务设施，提高职住比例。
10.2 新城发力建设独立综合性节点城市
大力实施新城发展战略，承接主城核心功能，按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利的新一轮新城建设要求，把五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市，融入长三角区域城市网络。践行现代城市建设理念，以中长期集聚百万人口为目标，加快创业创新人才集聚，夯实产业和科技基础，加快提升交通枢纽能级，完善公共服务配套，丰富文旅资源，加强与周边地区乃至长三角城市联动发展，把五大新城打造成为上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点。
10.2.1分类指导推进新城建设。嘉定新城：成为具有创新活力、人文魅力、综合实力的科技教化之城和沪苏合作桥头堡，深化世界级汽车产业中心承载区建设，集聚发展新能源和智能网联汽车、智能传感器、健康医疗等产业；依托嘉闵线及北延伸、沪通铁路等和安亭北站和嘉定北站等站点周边开发建设，立足嘉昆太、联通苏锡常；聚焦环远香湖、嘉定老城、横沥河文化水脉等重点区域建设，提升保利大剧院、上海赛车场等文体设施功能。青浦新城：成为承载长三角一体化发展和进博会战略功能，引领绿色创新发展和江南文化传承的生态宜居之城，依托环城水系公园建设，统筹推进岸线开发、产业集聚及存量资源更新；依托轨交17号线等，打造新城综合交通节点；聚焦氢能等重点产业推进崧泽大道以北产业园区建设，统筹推进老城历史风貌区城市更新，构建体现历史人文底蕴和生态宜居环境的城市空间。松江新城：依托长三角G60科创走廊建设高铁时代产城融合的科创人文生态之城，做大做强电子信息、集成电路、人工智能、生物医药等战略性新兴产业集群，推进大学城与新府城融合发展；加快以松江枢纽为核心的上海科技影都、现代商务及现代物流体系示范集聚区建设，依托枢纽、高铁及市域线等加强与浦南地区、其他新城及嘉善等周边城市联动；启动新城内环城快速路，统筹优化区域教育和医疗资源均衡配置。奉贤新城：成为上海南部滨江沿海发展走廊上具有鲜明产业特色和独特生态禀赋的节点城市。以“东方美谷”美丽健康产业为主导，加快新华医院奉贤院区、复旦儿科医院奉贤院区、南上海体育中心等优质公共服务配套项目引入和建设；依托沪乍杭等铁路与杭州、嘉兴等加强环杭州湾地区产业带建设，以南枫线为纽带促进与临港和金山的联动发展。南汇新城：全面建设与临港新片区功能相契合的高能级、智慧型、现代化未来之城，聚焦前沿产业以及新型国际贸易、跨境金融、现代航运、信息服务、专业服务等现代服务业，建设国际人才服务港、顶尖科学家社区等载体平台；率先布局新型基础设施，建设智慧城市，加速对外快速交通网络建设；完善城市公共服务配套，布局高能级教育、医疗、商业、文体设施。
10.2.2市区联手加大对新城发展的支持力度。加强高标准规划引领，优化新城开发强度，着力提高经济密度，在新城核心区、综合交通枢纽、轨交站点周边地区实施高强度和综合开发，推进新城地下空间的整体规划和充分利用。加强交通系统支撑，通过打造各新城综合交通枢纽、建设独立完善的多层次交通网络，增强新城与近沪城市、新城之间以及新城与重大交通节点间联系，支撑新城节点城市功能。强化优势特色功能集聚，坚持差异化发展，大力发展以先进制造业、战略性新兴产业为代表的高端产业集群，积极引导重大项目、重大平台向新城布局落地，加快传统产业腾笼换鸟，提升城市功能和产业能级。加强政策供给和资源保障，在财政资金、规划土地、人才引进、公共服务、建设标准、管理运营等方面加大聚焦和支持力度；运用海绵城市、韧性城市、智慧城市、绿色低碳城市等理念和现代技术，建设高品质现代化新城；创新投融资模式，用好用足社会资本加快新城建设；构建形成聚合力、增活力的新城开发管理体制机制，发挥市级新城规划建设推进协调领导小组作用，加强全市统筹协调，鼓励吸引多元主体，充分调动区级积极性，增强新城开发建设的自主权，形成市区间推进合力。
10.3 东西联动建设国家战略承载区
以临港新片区、张江科学城为核心加快东部开放创新功能板块建设，以虹桥商务区、长三角一体化示范区为核心加快西部绿色开放板块建设，依托轨道交通以及虹桥浦东两大枢纽强化东西联系，延伸深化延安路—世纪大道发展轴，拓展“两翼齐飞”空间格局。
10.3.1加快东部开放创新板块功能建设。临港新片区：对标国际竞争力最强的自由贸易区，更好发挥开放政策和制度的吸引力，助力形成一批千亿级产业集群，打造一批更高开放度的功能型平台，初步构建世界一流滨海城市的框架形态和功能。张江科学城：加快推动张江“园区”向“城区”转变，实施科学城扩围和空间布局优化，加快科学城北区重大科学基础设施集群建设，加快南区高端产业功能培育，提高东区新兴产业功能活力，推进西区高品质城市服务功能配套，多渠道多主体大幅增加人才公寓和租赁性住房等，持续吸引和留住各类人才尤其是青年研发人才扎根张江科学城创新创业。
10.3.2加强西部开放绿色功能协同。虹桥商务区：积极服务长三角一体化发展和中国国际进口博览会，努力成为长三角区域畅通循环的枢纽节点。高标准建设虹桥国际经济论坛永久会址，高质量建设国家进口贸易促进创新示范区；加快建设和完善区域交通基础设施和多层次内部公共交通系统，基本建成虹桥国际开放枢纽核心承载区。长三角一体化示范区：聚焦先行启动区，加强一体化制度先行先试，重点在规划体制协调一致、生态环境共保共治、产业发展合作共赢、交通基础设施互联互通等方面形成一体化发展示范，集中打造“江南庭院、水乡客厅”。提高人居环境品质和交通基础设施网络一体化水平，推进一批高等级公共服务设施共建共享，建设绿道、蓝道、风景道融合网络基本骨架。
10.4 南北转型提升沿江沿湾发展动能
牢牢把握国家沿海沿江铁路大通道建设机遇，加快南北功能布局调整升级，通过产业结构调整、土地更新利用为区域转型发展植入新功能、培育新产业、打造新的增长极。
10.4.1以产业升级推动金山整体转型。全面落实“两区一堡”战略定位，坚持化工产业向精细化绿色化升级，推动金山第二工业区深度转型，发展新型显示、碳纤维等先进材料、生命健康及无人航空器等产业集群，使金山成为“上海制造”重要承载区和科创成果转化区。支持滨海地区完善功能、产城融合，增强区域辐射服务能力；推进“田园五镇”农业科技品牌共建、乡村旅游跨区共赢，建设长三角乡村振兴一体化发展先行区。依托沪乍杭高铁、南枫线等沿湾多层次交通走廊，建设联动沪杭的中继站和对接浙江的桥头堡，推进金山与嘉善、平湖等毗邻区域协同发展，建设长三角联动发展“两两合作”示范区。
10.4.2以科技创新为宝山转型注入新动力。以科技创新引领区域转型再塑，依托南大、吴淞科创功能集聚区，加速推动科技成果转化和产业化，全面推进产城融合创新发展、新兴产业创新发展，使宝山成为全市科技创新中心建设的主阵地之一。推进央地协同创新和资源释放，支持宝武等提升产业科创属性，促进园区由制造为主向“制造+研发+孵化+服务”复合功能转变，推广“创新中心+产业基地”合作模式。深化与复旦、同济、上大等高校及科研院所合作，大力发展大学科技园，承接高校产业化项目。依托宝山（新杨行）站、国际邮轮港建设，加强与沿江沿海地区的联动，提升沿江综合立体交通走廊的节点功能，加快融入长三角区域创新体系，在沿江产业带中发挥更大作用。
10.5 全面建设崇明世界级生态岛
围绕世界级生态岛总目标，强化三岛联动，大力实施“+生态”“生态+”发展战略，成为全市“生态优先、绿色发展”排头兵和长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”典范。以厚植生态优势“立区”，严守生态安全底线，坚持陆海统筹、江河兼顾，构建联通稳固的生态网络，促进城乡水系脉络畅通，推进林地空间布局连廊成带。启动申报黄渤海候鸟栖息地（第二期）世界自然遗产。因地制宜推进花路、花溪、花宅、花村建设，打造“海上森林花岛”。利用航道整治疏浚土开展横沙浅滩生态保滩护岸。以高附加值生态农业“兴区”，围绕“花开中国梦”主题精心举办第十届中国花博会，加快建设“上海花港”，积极发挥“花博效应”，打造花卉研发、生产和销售全产业链。加快发展都市现代绿色农业，努力使崇明农产品成为最安全、最生态的代名词和城市高品质生活的新元素。以高端绿色产业“强区”，推进海洋装备产业数字化绿色化智能化升级，推动旅游、康养、医疗、教育、赛事经济等布局发展，更好把生态优势转变为发展优势。优化全域空间布局，依托北沿江高铁、轨道交通崇明线，推进重要功能布局和重点项目向城桥镇、东滩·陈家镇、长横地区、东平（花博园）等板块集聚；构筑连片集约的村庄布局，实行乡村建筑风貌管控，建设特色文旅村落，充分体现“江南韵味、海岛特色”。
10.6 优化空间发展政策导向
坚持以发展规划和功能定位引领空间布局，为城镇功能升级和重点区域发展提供土地和空间规划等政策支撑，最大限度地提升土地产出绩效。
10.6.1强化集约高效利用土地资源。保持新增用地规模合理有序增长，继续推进存量建设用地盘活更新和低效建设用地减量化。加大对临港新片区、长三角一体化示范区和新城等重点地区以及重大项目用地的保障支撑能力，持续优化土地供应结构，激活批而未用等存量土地。适应创新创业人才导入需求变化，有序增加商品住房和租赁住房用地供应。优化存量地下空间再开发实施路径，分层开发地下空间，完善地下建设用地使用权出让制度。
10.6.2加强空间规划政策引导。有序实施容积率差别化管理，提升城市副中心、重点发展区域及产业转型区域等开发强度。强化TOD模式，充分发挥区域重要交通廊道对市域城镇空间布局的引导作用，以轨道交通站点为中心，通过立体式高密度开发，提升站点周边功能和环境，释放土地价值，形成轨交建设与地区发展相互促进的良性循环。积极推进土地复合利用，鼓励可兼容功能的立体混合布局，落实适应新型产业和创新中试等功能需求的产业用地模式，探索创新促进土地复合利用的实施机制及规范标准。推动详细规划覆盖城乡各类区域。加快研究部分战略预留区功能定位和规划安排，成熟一块、使用一块。进一步优化存量工业用地转型机制，加强存量低效产业用地处置。支持利用划拨土地上的存量房产，发展各类新产业、新业态、新模式，土地用途和权利人、权利类型可暂不变更。
10.6.3以职住平衡优化供给结构。结合区域内职住平衡的需求，提高商办用地和住宅用地供应的有效性与精准性，合理确定商办用地规模，实施差别化供应。鼓励中心城老旧商务楼宇改造为租赁住房，为周边就业人口提供居住配套。动态调整部分地区商住用地比例，允许部分未建商办用地在充分论证的基础上转为居住用地并建设租赁住房，用于青年科创社区或企业人才公寓等。
10.6.4加强政策有效供给推动城市有机更新。完善城市更新法规政策体系，积极开展政府与企业的多方式合作，探索城市有机更新中的实施路径、推进方式和资源利用机制，形成可复制的城市更新行动模式。加大政策支持力度，扩大更新政策覆盖范围至居住、产业、风貌区等各类用地，鼓励重点地区、风貌保护区等实施开发规模平衡转移，研究加大新增公共设施和公共空间的容积率奖励力度的措施，提升城市更新的可持续性及对社会资本的吸引力。做实城市更新中心平台，优化城市更新项目审批流程，探索建立规划、文保、建设、消防、绿化等联审机制。在黄浦外滩和大新天地、静安张园、长宁老虹桥、普陀曹杨等地区开展城市更新改造示范区试点。
十一、全面推进乡村振兴战略，促进城乡融合发展
优先发展农业农村，加快农业农村现代化，促进城乡资源双向流动，以“美丽家园、绿色田园、幸福乐园”建设为抓手，盘活土地资源和集体资产，不断提升郊区乡村的宜居度和吸引力，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，建设充满活力的超大城市美丽乡村、未来发展战略空间和核心功能重要承载地。
11.1 提升大都市乡村产业现代化水平
准确把握超大城市乡村发展功能定位，以满足超大城市居民需求为导向，促进一二三产业融合发展，培育引导乡村新产业新业态新模式，全面构建与国际大都市相适应的现代乡村产业体系。
11.1.1推进都市现代农业高质量发展。严格落实202万亩耕地特别是150万亩永久基本农田的保护目标，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，以农业“三区”为重点，聚焦打造一批绿色田园先行片区，深入推进农业供给侧结构性改革。推进装备农业和智慧农业发展，加大自动化、智能化装备推广力度，应用物联网、大数据等手段，建设一批粮食生产无人农场及食用菌、蔬菜和花卉园艺等植物工厂，稳定粮食种植面积和产量，大力推广花卉等经济作物，努力打造都市型农业标杆城市。发挥上海科技优势，全力支持种源农业发展，加快推进全市农业种质资源保护和利用体系建设，为国家打好种业翻身仗做出上海贡献。推进生态循环绿色农业发展，加快开展化肥农药减量增效行动，积极推行种养结合等节肥节药的生态农业模式，到2025年农田化肥、农药总施用量分别下降9%和10%，畜禽养殖废弃物和粮油作物秸秆资源化利用率达到98%以上，地产绿色优质农产品比例达到70%以上。壮大新型农业经营主体，培育100家年销售收入1亿元以上具有核心竞争力和带动能力强的农业龙头企业，鼓励支持家庭农场、农民专业合作社规范化发展。
11.1.2持续推动农村一二三产业融合发展。积极打造优势特色产业集群，以绿色田园先行片区为载体，突出区域特色品牌，结合国家农村产业融合示范园创建提升，打造一批涵盖生产加工、科技服务、文旅休闲的农村产业融合发展平台，推进农业全产业链高质量发展。提升休闲农业和乡村旅游水平，打造一批民宿集聚点、乡村旅游路线和农事节庆文化活动，围绕旅游古镇、特色村落、乡村民宿等打造一批特色村镇休闲区，满足城乡居民消费休闲需求。
11.1.3培育超大城市乡村地区多元功能。鼓励依托乡村生态资源价值，因地制宜培育发展新产业新业态，推动居住、康养、文旅、电商功能等多业态融合。纯农地区积极发展田园综合体等特色文旅和休闲农业，城镇产业园区周边探索利用集体建设用地发展人才公寓，重点功能区和工业园区周边促进关联产业向乡村延伸布局，集聚一批类总部企业和研发中心。
11.2 全面实施乡村建设行动
统筹农村生产生活生态，提升乡村基础设施水平，持续改善农村人居环境，补齐乡村民生短板，不断缩小公共服务领域的城乡差距，提升乡村治理能力和水平，努力实现高水平的城乡融合。
11.2.1提升优化农村人居环境。落实村庄规划，继续有步骤推进农民相对集中居住，重点解决“三高两区”周边农民以及规划农村居民点范围外的分散户的居住问题，暂未实施的撤并村要及时明确推进计划，切实改善农民生活居住条件和乡村风貌。推进“四好农村路”和村内道路建设，完成农村公路提档升级改造800公里；加大对农村电网改造、燃气管网、供水管网和数字网络等基础设施的投入，推动市政公用基础设施向农村地区延伸。实施农村生活污水治理续建与新建项目，逐步推进已建农村生活污水处理设施提标改造，农村生活污水处理率达到90%以上。推进生态清洁小流域工程，连片实施中小河道整治，探索试点农田径流污染物生态拦截技术，力争实现骨干河道上游污染物减少1/3以上。进一步改善乡村生态环境，探索开展乡村绿化美化和美丽庭院建设。
11.2.2着力提高农村公共服务水平。实施第二轮城乡学校携手共进计划，采取学区化集团化办学、合作办学、委托管理等方式，进一步提升乡村学校办学质量。推动新一轮社区卫生服务机构建设，加强村卫生室功能与社区卫生服务中心服务同质化对接，推进健康村镇试点建设，提升农村居民文明卫生素质和健康素养水平。结合农村老年人生活居住特点，实施农村养老服务提升行动，进一步加大农村养老设施建设力度，实现农村养老设施配置均衡可及，完善街镇（乡）有“院”、片区有“所”、组有“点”的设施网络。
11.2.3持续推进美丽乡村建设。强化示范村特色优势产业培育，提升乡村整体风貌，配置旅游、休闲等服务设施，与乡村治理紧密结合，探索发挥村级组织和村民在基础设施运维中的作用。鼓励各类人才投身乡村建设，着力加强农村领域专业技术人才队伍建设。继续高质量推进美丽乡村示范村和乡村振兴示范村建设，到2025年全市规划保留村美丽乡村建设实现全覆盖，建设300个以上市级美丽乡村示范村、150个以上乡村振兴示范村，形成一批可推广、可示范的乡村建设发展模式。
11.3 深化农村各项制度改革
健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，激发农村资源要素活力。稳步推进农村承包地“三权分置”，落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，保持农村土地承包关系稳定长久不变。在基本完成镇村两级农村集体产权制度改革的基础上，健全集体资产管理各项制度，规范集体资产管理和交易行为，发展新型农村集体经济。继续加大农村综合帮扶工作力度，建设一批收益稳定长效的“造血”项目，增强农村集体经济组织内生动力，不断提高低收入农户生活水平。建立健全农民增收长效机制，分类实施农民就业技能培训，促进农村劳动力多渠道就业，积极推动镇村集体经济组织实行年度收益分配，促进农民财产性收入持续增长。以提高农业生产效率为重点，促进农民增加经营性收入。按照同地、同价、同权、同责的要求，完善集体经营性建设用地权能，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市工作，引导农村集体经济组织以土地使用权入股等多种方式盘活集体建设用地。审慎稳妥推进农村宅基地改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。开展全域土地综合整治试点。
11.4 发挥各类城镇对乡村的带动联接作用
协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，增强新城集聚辐射功能，更好发挥各类镇连城带乡、服务农村的作用，因地制宜、分类施策，开展乡村振兴示范镇试点。中心镇要按照人口规模和地区活动中心标准提高公共服务设施水平，按照主导产业定位建设一批面向各类人才的租赁住房和公共配套设施。加强城镇型园区建设，实现产业空间和居住配套空间的小尺度复合。远郊一般镇要按照小而美的导向，通过实施全域规划、全域整治、全域建设，补齐镇区短板弱项，整合生态和农业空间，发掘和激活生态资源的经济价值，体现和提升大都市乡村文化价值。激活部分非建制镇潜力，充分利用区位条件和产业基础，加快实施基础设施改造提升，优化医疗、养老等公共服务设施水平，增强产业配套和社区服务功能，成为承载优质项目、吸纳农民就近城镇化的平台载体。
十二、加强面向未来的现代化基础设施建设，提高超大城市服务水平
坚持以人为本、安全为重、管理为先的理念，以枢纽型、功能性、网络化和智能化为导向，整体提升各类基础设施规模能力、运行效率和服务品质，形成系统完备、适度超前、协同高效、安全可靠的超大城市现代化基础设施体系。
12.1 持续提升一体化交通网络体系
围绕提能级、补短板、织网络，更加注重支撑市域重点地区发展和城镇体系功能提升，更加注重高品质服务和用户体验，更加注重与长三角互通互联，构建立体融合、智慧高效、人本生态的现代综合交通系统。
12.1.1以城际、市域（郊）铁路为重点完善轨道网络。围绕虹桥枢纽、浦东枢纽等主要节点，形成多层次、通勤式、快速化和经济舒适的轨道交通网络，到2025年实现中心城60分钟可达毗邻城市、主要枢纽120分钟可达长三角主要城市。基本形成沪苏、沪浙多向对外铁路通道格局，明显提升沿线城镇、重点功能区与长三角城市直联直通水平。推进既有铁路站线资源及周边区域改造利用，增强铁路服务市域公交及城市物流功能。全面启动市域（郊）铁路建设，加快形成市域（郊）铁路基本骨架，带动重点地区、郊区和近沪地区发展。建成机场联络线，推进嘉闵线及北延伸、两港快线建设，加强临港、张江等重点地区之间及与两大枢纽的快速交通联系。推进崇明线、17号线西延伸建设。规划建设南枫线、沪平线，发挥连接长三角功能，形成对杭州湾北岸城镇的带动作用。推动市域（郊）铁路网络与长三角城际铁路网衔接，提升中心城、郊区与长三角城镇之间通勤化客运水平。强化市域（郊）铁路线网规划顶层设计，探索车站衔接、列车开行等运营管理机制。建成轨道14号线、18号线一期，加快建设13号线西延伸、19号线、20号线一期、21号线一期、23号线一期等线路，加快规划建设12号线西延伸、15号线南延伸等，进一步提升中心城轨道网络覆盖密度，并加大川沙、宝山、虹桥、闵行四个主城片区轨道通达性，推动轨道交通覆盖所有区，到2025年市区线和市域（郊）铁路运营总里程达960公里。全力打造集航空、国铁、城际铁路、市域（郊）铁路、市区线等功能于一体的浦东综合交通枢纽，提升虹桥枢纽交通服务能级。强化“松江枢纽”服务长三角的功能。
12.1.2深入实施公交优先发展战略。强化公共交通在城市客运中的骨干地位，将公交优先战略进一步从中心城向主城片区、新城等拓展，到2025年中心城公交出行比重达45%以上。完善多层次公共交通系统网络，推进市域、局域、常规公交线网融合发展。构建多层级常规公交线网，有序推进中运量等中心城骨干公交、社区微循环公交系统建设。加强主城区外围居住和产业组团公交服务，完善郊区城镇内部相对独立的公交系统。全出行链提升公交服务品质和效率。优化轨道交通运营组织，持续推进高峰大客流线路增能提效。结合客流需求推进公交专用道网络化布设，有序优化调整地面公交线网，提升公交信息服务精准度。改善共享单车接驳服务，加强对共享单车投放使用的供需预测和智能调度。全面推行“出行即服务”，支持社会力量参与打造一体化、全流程的出行服务平台，为市民提供全程引导、绿色激励等智能诱导和出行规划服务。
12.1.3整体提高城市道路网络系统通行效率。加快道路骨干工程建设，持续推动省界道路增能扩容，提升近沪地区路网通行能力。推进S3、S4等高速公路建设，进一步改善郊区与中心城路网通达性。建成北横通道、东西通道、漕宝路快速路、军工路快速路等中心城骨干道路，规划建设南北通道、漕宝路东延伸等项目。完善越江跨河桥隧通道。提升道路网络功能服务水平，实施外环西段交通功能提升工程，加强外环线沿线骨干道路网衔接。以苏州河以北地区及新城为重点，优化城市主次支道路的级配和布局，围绕主干道路增加平行和横向次支道路，提高路网整体运行效率。优化货运交通布局，针对港区、物流园区和城市拥挤路段，统筹客货分流，建成沿江通道浦东段，推进运输结构调整，形成徐行、闵行两个铁路物流基地和外高桥、芦潮港两处铁路联运节点站，优化城市转运中心、分拨中心、末端配送网点等物流设施布局。完善安全舒适的慢行系统，加快步行和非机动车通道连续成网，保障慢行交通路权，打造公平友好、设施完善、出行舒适的慢行空间。
12.1.4加强交通综合管理。持续推进交通需求管理，加强机动车号牌额度总量联动控制，完善非营业性客车额度政策，强化外省市号牌车辆错峰出行引导和区域差别化管理，继续开展小客车使用政策储备研究。加强静态交通能力建设和设施管理，深入实施差别化停车管理政策，分类优化重点地区、交通枢纽、旅游景区等区域停车设施布局，动态设置道路分时停车泊位，缓解小区夜间停车、医院停车等临时性停车问题。完善公共停车信息平台功能，利用信息化服务提高泊位利用效率，实现商业综合体移动端停车信息服务全覆盖。深化智慧交通发展，构建交通智能感知信息网络，推进智能航运、智慧道路等新型交通设施升级建设。深化出租车行业改革，结合法规政策、信用管理和事中事后联合监管，逐步形成巡游车和网约车融合互补、健康发展新局面。
12.2 保障超大城市能源安全
把能源安全放在突出位置，坚持内外并重和多元驱动，建设具有国际话语权的能源要素市场，加快打造与超大城市相适应的安全、清洁、可持续的现代能源体系。
12.2.1有效提高能源供给保障能力。加大支撑电源和电网调峰能力建设，力争到2025年全市再新增600万千瓦电力供应能力。新增电力供应以市内布局为主，重点实施煤电等容量替代和灵活性改造，推进燃气调峰电源建设，积极争取低碳清洁的市外电源。加快天然气产供储销体系建设，重点建设第二LNG站线项目，建成五号沟—崇明岛、主干管网西部复线等主干管网项目。全市天然气年供应能力超过137亿方。
12.2.2加快优化重大能源设施布局。完善“5+X”市内电源布局，其中吴泾—闵行—奉贤基地逐步从煤气并重转向全为气电。推动天然气设施网源协调布局，研究推进天然气主干网从C字形向O形转变，配合上海第二LNG项目形成“7+1”多气源、多通道格局。形成南北互济的油品供应体系，航油形成“两厂三库+浦虹机场联络管”供应格局，汽柴油供应形成包括上海石化、赛科两大炼厂，金闵一线二线、白沪两大成品油管道、X个成品油库和码头等在内的“2+2+X”供应体系。
12.2.3稳步推进能源市场体系建设。深入推进电力体制改革，推进以现货为核心的电力市场改革。稳妥推进燃气行业改革，优化天然气管网运营机制，稳妥推进燃气管网公平有序开放，完善与管网运营机制相适应的天然气产供储销体系和价格形成机制。进一步发挥上海国际能源交易中心作用，研究推进成品油、天然气等期货产品上市。支持上海石油天然气交易中心在临港新片区建设具有国际影响力的油气定价中心，探索开展国际保税低硫燃料油现货交易。
12.3 提高城市供水和水利设施保障能力
围绕补短板和提品质，全面提升源头到龙头供水安全，系统推进城镇排水和防汛设施建设，提升存量设施效能，不断增强抵御洪涝灾害的韧性。
12.3.1提升饮用水品质。强化水源地安全保障，严格落实水源地保护区分类分级管控。推进青草沙—陈行原水系统连通等水源地连通工程建设，先期启动原水西环线南半段工程，加强水源地与跨省上游地区联动共保。完善供水厂网设施更新改造，建设临港、虹桥等水厂，完成杨树浦、长桥等长江水源水厂的深度处理工程，以及约2000公里老旧供水管网更新改造，不断降低公共供水管网漏损率。深入推进二次供水改造，加快覆盖源头至龙头的供水监测。推进高品质饮用水示范区建设。
12.3.2全面提升防洪除涝能力。持续推进海绵城市建设，到2025年40%建成区达到海绵城市建设要求，中心城35%左右面积达到3—5年一遇雨水排水能力。加快吴淞江（上海段）等流域骨干水利工程建设，实施淀山湖、元荡等生态环境整治工程。实施约50公里黄浦江堤防专项维修工程，持续提升黄浦江抗风险能力。推进50公里左右主海塘达标建设，提升主海塘防潮能力。推进油墩港等水利片外围泵闸建设，增强城市排涝能力。
十三、巩固提升生态环境质量，加快建设生态宜居城市
积极回应人民群众对城市优美生态环境的期盼，滚动实施生态环境保护和建设三年行动计划，树立绿色低碳发展理念，推动环境治理从注重末端进一步转向源头防控，从无害化治理进一步转向资源化、减量化，从政府管理为主转向各方主体多元治理，生态环境质量持续稳定向好，公众对生态环境感受度满意度不断提升，使绿色成为人民城市最动人的底色、最温暖的亮色。
13.1 大力促进经济社会全面绿色转型
聚焦重点领域，深入推进结构优化调整，力争加快实现碳排放达峰，使绿色低碳生产生活方式更加深入人心、成为自觉行动。
13.1.1努力实现碳排放提前达峰。制定全市碳排放达峰行动方案，实施能源消费总量和强度双控，着力推动电力、钢铁、化工等重点领域和重点用能单位节能降碳，确保在2025年前实现碳排放达峰，单位生产总值能源消耗和二氧化碳排放降低确保完成国家下达目标。继续推进能源清洁高效利用，研究推进吴泾煤电等容量异地替代，推动宝钢和上海石化自备电厂实施清洁化改造，继续实施重点企业煤炭消费总量控制制度，到2025年煤炭消费总量控制在4300万吨左右，煤炭消费总量占一次能源消费比重下降到30%左右，天然气占一次能源消费比重提高到17%左右。分行业、分领域实施光伏专项工程，稳步推进海上风电开发，到2025年本地可再生能源占全社会用电量比重提高到8%左右。推行能效对标达标行动，推动主要耗能产品和主要行业能效水平达到国际和国内先进水平。不断提升建筑能效等级，推广绿色建筑设计标准。出台碳普惠总体实施方案，鼓励公众节能降碳，积极创建低碳发展实践区和低碳社区。研究推进低碳产品认证和碳标识制度工作。推进全国碳排放交易系统建设，进一步完善本地碳交易市场，争取开展国家气候投融资试点。进一步提高森林碳汇能力，探索碳捕捉等技术应用。
13.1.2加大产业、交通结构调整力度。继续推进产业结构转型升级，全面落实生态环境准入清单，积极推进低效产业园区转型升级、推行清洁生产和钢铁、化工、石化等重点行业绿色化改造。优先将节能环保产业做大做强，开展汽车制造、芯片制造、生物医药、电商物流等行业绿色供应链示范试点。推进绿色产品、绿色工厂、绿色园区建设，提升产业绿色化水平。加快重点区域转型。继续深化交通运输结构调整，完善集疏运体系，优化货运场站布局，进一步发挥水运、铁路等在对外交通运输中的作用。加大新能源车推广力度，到2025年力争全市公交、巡游出租、邮政、环卫、公务用车等新增或更新全部选用新能源车。
13.1.3大力培育全社会绿色生活方式。全面推进重点领域绿色生活创建活动。大力推广节能环保低碳产品，全面推行绿色产品政府采购制度，国有企业率先执行企业绿色采购指南，鼓励其他企业自主开展绿色采购。大力倡导生态设计和绿色消费理念，加强塑料污染治理，减少一次性用品的使用，引导消费者优先采购可循环、易回收、可再生的替代产品。构建生活垃圾分类常态长效机制，进一步巩固生活垃圾分类全面达标。深入开展“光盘行动”，试点餐饮行业绿色账户积分激励机制，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的社会风尚。
13.2 持续改善生态环境质量
着力巩固前期污染防治成果，深入打好污染防治攻坚战，强化系统保护、源头防控、协同治理，补齐环境基础设施短板，主要污染物排放削减确保完成国家下达目标，天蓝水清土净的生态环境更加宜人。
13.2.1大幅提升水环境治理能力。以源头截污为根本，加强水岸联动，完善污水处理体系和提升河道水质并重。补齐局部区域设施短板，建成竹园污水厂四期工程，启动泰和污水厂二期扩建、白龙港污水厂三期工程，基本解决中心城区旱季溢流问题；完成浦东南片、嘉定、松江、崇明等郊区污水厂扩建工程，全面解决郊区污水处理能力缺口问题。提高管网收集能力和运维水平，加快竹园—白龙港污水连通管工程等项目建设，启动合流污水一期复线工程。结合新城、大型居住社区、重点地区开发和城市更新改造，同步配套建设和改造污水管网，到2025年实现城镇污水管网全覆盖，城镇污水处理率达到99%以上。推进初期雨水治理和雨污混接改造，完成中心城区六座污水厂初期雨水调蓄工程，建立雨污混接问题预防、发现和处置的动态机制，实现排水管网监测维养全覆盖，全面完成雨污混接改造。有效增强污泥处置能力，结合污水厂新建、扩建工程同步实施污泥干化工程，完成浦东、嘉定、青浦等区污泥独立焚烧设施建设，推进燃煤电厂污泥掺烧，全面实现污水厂污泥“零填埋”。持续深化河湖长制，加强新技术应用、精细化管理，持续推进苏州河环境综合整治四期工程，进一步增强水动力。加强入河排污口放置管理。
13.2.2稳步提升大气环境质量。深入推进PM2.5和臭氧（O3）协同控制，到2025年环境空气质量优良率稳定在85%左右。提升机动车船等移动源排放控制水平，全面完成国三柴油货车淘汰，对重型柴油车严格实施机动车新车国6b排放标准，重点行业营运车辆全面达到国四及以上标准。全面开展重型柴油车和非道路移动机械远程在线监管，研究外环部分路段货运功能外移。大力推进岸电设施建设，到2025年五类专业化泊位配备岸电设备基本实现全覆盖，岸电使用率显著提高。加大工业点源综合治理，全面完成钢铁行业超低排放改造，推进工业窑炉深度治理。完成新一轮工业企业VOCs排放综合治理，对新增项目实施减量替代，全面加强无组织排放控制，实施汽车制造、包装印刷等重点行业源头替代和总量控制。继续强化扬尘污染治理，加大餐饮油烟污染日常巡查和治理力度。
13.2.3推进以循环经济为导向的城乡废弃物治理。不断优化无害化处理结构，加强科研攻关和产业创新，有效提升资源化利用水平，全面实现原生生活垃圾“零填埋”，力争实现生活垃圾源头减量。在市域全面形成“一主多点”的末端处置格局，加快推进老港、海滨、宝山、闵行、金山、奉贤、崇明等一批生活垃圾末端处理和建筑垃圾资源利用设施建设，推进一般工业固废与生活垃圾的协同处置。完善垃圾分类转运设施建设，推进建筑垃圾转运码头建设，提升建筑垃圾水路运输比例。完善生活垃圾全程分类信息化平台，实现对生活垃圾分类质量和分类责任全程追踪溯源。优化固体废物处置能力，推进老港等资源循环利用基地建设。积极推进危险废物焚烧灰渣、生活垃圾焚烧飞灰、重金属污泥等无机类危险废物多途径的利用处置。在外环周边区域设置一批渣土陆域消纳卸点。探索大型菜市场湿垃圾就地处置，加大净菜上市力度。试点大型消费品生产和销售企业开展商品包装物押金回收制度，在快递外卖集中的重点区域投放塑料包装回收设施。加快推进“点站场”回收体系标准化建设和管理，鼓励有条件的场所细化可回收物分类。加快培育回收利用龙头企业，进一步落实废玻璃等低价值可回收物支持政策，鼓励末端资源化利用企业主动参与分类工作，形成多方参与、多元经营的可回收物市场体系。
13.2.4切实加强土壤污染防治。启动新一轮农用地和重点行业企业用地污染状况调查。落实优先保护类、安全利用类、严格管控类耕地分类管理制度，强化受污染耕地的风险防控和安全利用，有序开展污染场地治理修复工程。加强建设用地全生命周期跟踪管理制度，探索“环境修复+开发建设”新模式。
13.3 加快建设开放共享、多彩可及的生态空间
坚持山水林田湖草系统治理，在努力增加全市生态资源总量的同时，更加注重生态资源空间布局、生态品质和效益的提升，做到“远处有景、近处有绿”。到2025年公园增至1000座以上，基本实现步行5—10分钟有绿、骑行15分钟有景、车行30分钟有大型公园，让城市处处有公园、公园处处是美景。
13.3.1实施千座公园计划。按照公园城市理念，到2025年新增公园600座左右，人均公园绿地面积增加1平方米，提升公园的便捷到达性、体系性和连通性，让更多市民出门见绿。建设一批大型标志性公园，满足市民周末休闲娱乐需求。以高品质、多功能的公园带动周边区域发展，实现多种功能复合叠加。系统推进环城公园带建设，优先建设环城公园示范项目，建成10座以上特色公园和郊野公园。提升已建新城公园、郊野公园的内涵功能，在坚持公益性定位的基础上，增加餐饮、停车等配套经营设施，加快建立健全有效的运行和维护机制。结合“一江一河”、新城建设等新建50座左右社区公园，满足市民日常游憩健身需求；依托现有生态资源，促进林地、田地等生态空间组合，改建50座左右开放休闲林地公园。聚焦中心城公园布局盲点问题，见缝插针改建或新建口袋公园300座左右，实现公园绿地基本全覆盖；结合美丽乡村建设200座左右乡村小微公园。持续提升公园品质，丰富公园功能内涵，加快老公园改造更新，形成多彩多景公园绿地景观。
图3 “十四五”上海公园绿地建设布局
13.3.2拓展耕地、林地、绿地、湿地等生态空间。强化国土空间规划和用途管制，在严守耕地保护红线的基础上，有序实施生态建设，重点实施黄浦江—大治河等生态走廊，逐步释放中心城周边造林空间，注重在新城周边增加环城森林等生态空间，优化林相结构，到2025年累计净增森林面积24万亩。依托市级重点生态廊道、环淀山湖、环崇明岛等新建绿道1000公里。整合优化自然保护地，丰富生物多样性，维护生态安全。加强长江口、杭州湾北岸、黄浦江上游等重要湿地、堤防、海岸带及佘山岛保护和生态修复。
13.4 深入推进现代环境治理体系建设
建立健全高标准、高水平的环境治理领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系等，全面落实各类主体责任，充分激发市场主体和公众参与积极性。
13.4.1强化落实环境治理主体责任。健全以排污许可证为核心的固定污染源管理制度，加强排污许可证证后执法监管，强化环境监测、监管和执法的协同联动。积极推动工业园区为园区内企业提供第三方诊断、服务等新模式、新业态。全面实施企业环境信用评价制度和动态调整机制，依据评价结果实施分级分类监管。推进生态环境教育设施和场所面向社会公众开放，建立生态环保信息强制性披露、重点企业环境责任报告等制度，完善社会公众和新闻媒体监督参与机制，加大对偷排漏排、超标排放、破坏生态等违法行为的打击力度。建设覆盖全要素、全区域、全领域的环境监测网络体系，提升生态环境系统监控和智慧管理能力。
13.4.2完善多元化市场化生态环保投入机制。建立常态化、稳定的市区两级财政资金投入机制。探索建立对能效、环保领跑者等评价机制的财政激励、金融信贷等支持政策。探索建立长三角区域排污权交易市场，形成多元化投资运行机制。鼓励社会资本按市场化原则设立节能环保产业投资基金，推进实施环境污染强制责任保险制度。推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。
13.4.3建立健全法规标准政策体系。重点推动环境影响评价、扬尘污染治理等领域的地方立法，开展土壤污染防治、排污许可证管理、移动源大气污染防治等相关立法研究。加强环保标准制定的统筹规划，推进绿色标准体系建设，聚焦汽修、涂装等行业，加快涉挥发性有机物等重点领域相关标准的制定和修订。鼓励推行各类涉及环境治理的绿色认证制度。
十四、努力创造高品质生活，更好满足人民对美好生活的向往
坚持尽力而为、量力而行，攻坚破解“老小旧远”民生难题，大力推进优质公共服务资源向郊区和家门口延伸、向薄弱环节和重点群体倾斜，着力提升人民群众的边际感受，鼓励市场和社会力量积极参与社会共建共享，扎实推动共同富裕，让人民生活更有品质、更有尊严、更加幸福。
14.1 切实办好人民满意的一流教育
坚持教育优先发展，促进教育公平，基于学龄人口动态发展趋势布局教育资源，以教育评价改革驱动教育高质量发展，以信息技术更新教育理念、变革教育模式，促进教育对外开放提质增效，增强教育服务经济社会发展功能，努力为每一个学生全面而有个性的发展创造条件，办好家门口每一所学校。
14.1.1促进学生全面发展。把立德树人成效作为育人根本标准，创新德智体美劳“五育并举”过程性评价实施办法，完善基于大数据的学生综合素质评价。深化“课程思政”和“学科德育”改革，建设校内外育人共同体。加强科学教育，培育创新思维，强化创新实践，建设一批促进青少年科创学习交流的标志性场所，提升青少年基于现代信息技术的学习力和面向未来的全球胜任力。深化体教融合，以课程课余、活动赛事为载体增强学生体育素养，推动艺术教育教学改革，广泛开展劳动教育。健全学校家庭社会协同育人机制。加快建设学生身心健康守护网，净化未成年人网络环境，加强学生公共卫生、心理健康和挫折教育，培育健全人格。
14.1.2锻造一流教师队伍。把教书育人放在最突出位置，健全教师分类评价。加强新时代师德师风建设，强化教师思想政治素质考察，提升全体教师育德意识和育德能力。建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的教师教育新体系，加快发展学前教育等紧缺专业。实施基础教育强师优师工程，实施基础教育人才攀升计划，完善吸引乐教适教人才从教的奖励激励制度，加强教师全过程培养，优化教师专业发展平台建设，引进和培育一批高层次教育人才。畅通高技术人才从教通道，建设高水平职业教育“双师型”教师队伍。深化教师人事薪酬机制改革，优化职称评聘和专业技术岗位比例。完善符合教育行业特点、有利于激发教师活力的收入分配制度，持续提高教师收入水平。健全教师荣誉制度，营造全社会尊师重教的浓厚氛围。
14.1.3推进基础教育优质均衡发展。适度提高基础教育资源配置标准，加强优质教育资源市级统筹，推进优秀教育人才流动，加大对教育资源相对薄弱区域的政策倾斜和投入力度，不断提高新城教育能级和水平。合理规划学前教育资源布局，加强家庭科学育儿指导和快乐启蒙教育，提高优质幼儿园的比例。推进公办初中强校工程、紧密型学区集团建设，打造一批示范性学区集团和新优质特色学校，努力实现义务教育优质均衡发展区全覆盖。全面提升小学生校内课后服务质量。深化普通高中育人方式改革，促进高中教育分类特色多样发展，创新完善个性化选课走班教学模式，鼓励优质高中适当扩大招生和办学规模。深化医教结合，优化各学段特殊教育布局，构建融合教育分层支持服务体系。规范义务教育阶段民办学校办学秩序，支持和引导民办中小学转型发展、持续发展。高质量落实课程标准，建立健全教材管理运行机制，全面提升教育教学水平。加强教育教学与考核评价一致性管理，深化课程教学改革和考试招生改革。
14.1.4深化高等教育内涵式发展。深化高校分类管理和评价改革，完善错位竞争、特色办学的发展格局，进一步落实和扩大地方高校办学自主权。聚焦社会发展和行业产业急需，优化学科专业结构，适度扩大高等教育事业规模，不断提升高等教育质量水平。加快发展一流本科教育，实施一流本科专业和一流本科课程建设“双万计划”，完善学分制和本科生导师制，全面提高人才培养质量。深化研究生教育综合改革，促进研究生学术学位和专业学位分类发展，完善高层次应用型人才培养体系。鼓励引进世界一流大学来沪开展中外合作办学。完善民办教育分类改革和差别化管理与扶持政策，实施民办高校办学质量提升计划。
14.1.5促进产教深度融合。完善产教融合发展布局，形成以临港新片区为核心区、若干重点区域协同提升的“1+N”区域发展格局。完善现代职业教育体系，建设一批新型（五年一贯制）高职院校，引进国际优质职业教育资源，动员各方力量共同举办职业教育。加强技术技能人才培养，深化实施一流专科高等教育院校和专业建设，鼓励职业院校、高等院校与企业联合海外办学，推动一批中高等职业院校和专业进入国际国内领先行列，支持新办高水平产教融合型本科院校。聚焦技术性、实践性较强的专业推行现代学徒制，支持各类高校实验实训中心建设。建立体现产教融合发展导向的教育质量评价制度，引导企业深度参与学校办学和教育教学。
14.1.6推进学习型社会建设。引导高等学校和职业学校加强继续教育和社会培训服务，探索在岗人员“双元制”继续教育模式。大力发展社区教育、老年教育，完善学分银行制度，探索建设以学习者为中心的自适应学习平台，创新推进各类终身学习场所和学习资源整合开放，建设方式更灵活、资源更丰富、学习更便捷的终身学习体系。到2025年主要劳动年龄人口平均受教育年限达到13年。
14.2 着力推进健康上海建设
科学把握常态化疫情新特征，树立大卫生、大健康理念，深化爱国卫生运动和健康促进，提高突发公共卫生事件应急处置能力，加快优质医疗资源扩容和均衡布局，构建整合型、高品质卫生健康服务体系，全方位全周期保障人民健康，稳步提升健康预期寿命，市民主要健康指标继续保持发达国家和地区水平。
14.2.1健全公共卫生体系。坚持预防为主，提升公共卫生社会治理效能，完善应急预案，加强实战演练，形成统一高效的公共卫生应急指挥体系。以新发突发传染病、不明原因疾病为重点，完善监测哨点布局，强化各类疾病、危险事件监测预警和响应机制。加快推进市疾病预防控制中心新建工程，优化公共卫生人才培养和发展环境，持续增强现代化疾病预防控制能力。建设平战结合的应急医疗救治体系，建立后备定点医院整体转换机制。加强应急心理救助能力，完善应急心理救助保障。建设化学灾害医学应急救援网络和救援队。提升医疗卫生行业综合监管水平。
14.2.2加强医防融合的健康服务管理。以癌症、代谢性疾病、心脑血管疾病和呼吸系统疾病为重点完善综合防治体系，以大肠癌、肺癌、胃癌等为重点，提高癌症早筛早诊比例。提升居民健康素养，推动全民健康科普运动。深入推进体医结合，以康复人群、亚健康人群等为重点发展体育运动处方。推进职业人群健康促进，加强对工作压力综合征和新发职业病危害因素监测和干预。提升精神疾病综合防治服务能力，做强市精神卫生中心，建设市区联动的精神专科联盟，加强社区精神障碍康复养护网建设。构建覆盖全人群、全生命周期、衔接递进的精神卫生和心理健康服务网络。以青少年、职业白领等人群为重点，加强常见精神障碍及心理健康问题的防治知识普及和辅导干预。
14.2.3加快构建整合型医疗服务体系。完善医疗资源的空间布局和梯度配置，推动优质医疗资源扩容下沉，加快新城医疗卫生资源补短板、增功能、提能级。夯实基层医疗服务基础，分类分步推进社区医院建设，全面提升基层医疗机构的诊疗、康复等医疗功能。做优家庭医生签约服务，强化老年人、慢性病患者和长期护理居民等重点人群签约服务。加强区域性医疗中心综合服务能力和标准化建设，强化常见病多发病诊疗、急危重症抢救等功能。提升市级医院医学研究和危重疑难病症诊疗水平，建设一批具有一定国际影响力、国内领先、特色鲜明的危重疑难病症诊疗中心，争创国家医学中心。鼓励社会办医健康发展，加快新虹桥、浦东国际、枫林、思南等医学园区建设，支持有条件的医疗机构开展国际医疗旅游服务，推进健康保险和医疗支付与国际接轨。大力推进中医药传承创新发展，建设中医流派特色优势临床专科中心和流派专科专病联合体。推进中医药流派融入社区健康服务，鼓励在社区建设中医特色专病专科，提升社区中医药服务水平。建立中医药标准研究制定、推广、监测和认证体系。开展中医药防治重大疾病和慢性非传染性疾病临床研究，争取建设一批国家中医医学中心和区域中医医疗中心。
14.2.4加快建设健康科技创新中心。推进基础医学与临床医学融合发展，聚焦重点病种，开展致病机理、预防、诊断和治疗等联合攻关，加快精准医学突破。支持医学与新兴学科交叉融合发展，支持中西医汇聚创新，推进人工智能和大数据在医学领域的应用。推进临床研究平台建设，积极争取国家重点实验室、国家临床医学研究中心、国家医学中心落沪。
14.2.5持续深化医药卫生体制改革。持续推进公立医院治理机制改革，做实现代医院管理制度。全面加强卫生健康人才队伍建设，加大公共卫生、全科、精神科、病理、护理、康复、临床药师等紧缺人才培养引进力度，到2025年每千人拥有执业（助理）医师数达到3.6人以上。开展医学科学家培养改革试点，探索联合培养机制，打造一批集医疗服务、基础科研、临床转化于一体的顶尖医学科学家队伍。加强医疗、医保、医药“三医联动”改革和系统集成。持续推进按病种为主的支付方式改革，完善总额预算框架下的多元复合医保支付方式，优化医保目录、协议和预算绩效管理。建立以市场为主导的医药价格形成机制，持续优化医疗服务价格结构。深化药品和医用耗材集中采购制度改革。支持临港新片区探索对拟入驻项目应用医疗技术先进性评估管理办法，支持区内符合条件的医疗机构可应用部分尚未在国内批准上市的产品。
14.3 积极应对人口老龄化
优化生育支持政策，提高人口素质，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。全面完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，推动社区嵌入式养老服务更加方便可及、机构养老服务更加专业、家庭照料能力显著增强，老年人生活品质和生命质量持续提升。
14.3.1促进人口长期均衡发展。按照国家统一部署增强生育政策包容性，加强优生优育服务。积极扩大普惠安全的托育服务供给，鼓励和支持幼儿园开设托班，鼓励民资民企、企事业单位、街道集体等开办普惠性托育机构，建设一批嵌入式、分布式社区托育点，进一步规范托育服务市场，到2025年力争累计新增三岁以下婴幼儿托额2万个。研究支持家庭发展的综合性政策体系，支持女性平等就业，降低家庭生育、养育、教育成本，提升家庭生育养育意愿和能力。
14.3.2全面推进城乡社区养老服务。在中心城区和城市化地区大力发展嵌入式养老，以各类养老服务站点为依托，嵌入专业照护、助餐服务、智慧养老、家庭支持、康复辅具等服务融合供给，推广综合照护服务模式，更好满足老人个性化、多样化需求。不断加密覆盖城乡的社区养老综合服务网络，到2025年全市街镇养老综合体达到500家，实现15分钟养老服务网络全覆盖。鼓励养老机构和社区卫生服务中心将专业服务延伸到社区和家庭，在中心城区探索发展连续、稳定、专业的家庭照护床位，着力提升养老服务的精准供给和专业化水平。发展农村互助性养老服务，推进郊区养老综合体组团批量购买专业机构为老服务，提升远郊镇村为老服务质量。支持家庭承担养老功能，提升老年人子女在老年保健、居家护理等方面的意识和技能。关注认知障碍老人的身心健康，在社区加强风险测评和早期干预，提升家庭护理能力，加快建设“老年认知障碍友好社区”，到2025年实现街镇全覆盖。
14.3.3持续扩大多层次养老服务供给。强化政府保基本责任，激发市场主体活力，推动政策机制创新，满足老年人多样化的养老服务需求，到2025年全市养老床位总数达到17.8万张。优化床位供给结构，围绕失能失智老人需求，持续增加护理型的床位供给，到2025年护理型床位占比达到60%。完善保基本养老机构的建设运营和轮候制度，加快研究制定统筹市域保基本床位布局和利用的引导政策。鼓励各区积极发展适度普惠型、品质型、大众化的养老机构，加强闲置空间的统筹利用，优化公建民营模式，完善定价机制，促进养老机构可持续发展。探索跨行政区养老新模式，加快推动养老服务资源在全市范围、长三角区域内有效利用和配置，支持老年人根据个性化需求自主选择养老机构。鼓励和支持社会力量在养老服务体系中发挥主体作用，积极发展民办养老和护理机构，鼓励连锁品牌运营。重点加大对普惠型、护理型民办养老机构的政策扶持，促进和规范养老社区等市场化服务发展，满足多样化养老服务需求，形成一批有全国影响力的养老服务品牌。大力加强养老服务管理人才和医护人才队伍建设，加强养老护理员技能培训和信用管理，健全养老服务综合监管制度，全面提升养老服务质量。
14.3.4深化医养康养相结合。建立健全覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的服务网络。加快建设市老年医学中心，推动二级及以上综合医院、中医医院等开设老年医学科。推动医疗机构与养老机构邻近或整合设置，鼓励组建医养联合体，实现更加便利的双向转介和费用结算。普及安宁疗护文化理念，增加安宁疗护服务供给，维护老年人生命尊严。深化体医养结合，发展老年人慢性病防治“运动处方”，加强老年人体育服务配送和非医疗健康干预，建设一批“长者运动健康之家”。全面深化长期护理保险制度，完善统一需求评估体系，健全配套政策及管理运行机制，优化长期照护服务项目和标准，着力解决失能失智老人护理难题。
14.3.5建设老年友好型社会。推进老有所为，积极开发老龄人力资源，发挥各类“老专家智库”作用，支持和鼓励老年人才参与创新创业、知识传播、技能传授、科研咨询、志愿服务等活动。推进老有所学，支持社会力量开发老年人线上学习产品、兴办老年大学。推进老有所乐，围绕活力老人品质生活需求，积极发展老年休闲“乐活”体验消费。大力建设老年宜居颐养环境，营造尊老敬老社会氛围，加快居家、社区和城市基础设施适老环境改造，到2025年实现居家适老化改造2.5万户。着力提升智能化服务的适老性水平，完善日常生活中传统服务方式的兜底保障，促进老年人共享便利智能的数字生活。
14.4 强化就业优先政策
实施更加积极的就业政策，坚持稳定就业和扩大就业并重、促进创业和提升职业技能并举，不断扩大就业容量，实现更高质量的充分就业。
14.4.1多措并举稳就业扩就业。把促进经济发展作为稳定和扩大就业的根本途径，每年新增就业岗位不低于50万个。加大援企稳岗力度，落实减税降费政策措施，加强财税、金融等重大经济政策与就业政策的配套衔接。健全就业需求调查和失业监测预警机制。着力加强对各类重点群体的就业援助，进一步加大高校毕业生的就业创业服务力度，做好长期失业青年、残疾人、退役军人和离土农民等群体就业帮扶工作。培育壮大新经济新业态灵活就业，加快健全适应新业态发展需求的职业标准开发机制、职业技能等级制度和技能人才评价制度，优化新就业形态人员公共服务和权益保障，鼓励劳动者实现多渠道灵活就业。促进创业带动就业，推动园区、校区、社区创业资源互联共享。健全劳动关系协调机制，处理好促进企业发展和维护职工权益的关系，营造和谐稳定的用工环境。
14.4.2强化技能培训助推高质量就业。以举办第46届世界技能大赛为契机，大力营造技能成才、技能报国的社会氛围和良好环境。建设世界技能博物馆，健全终身职业技能培训体系，积极推进大规模职业技能提升行动。全面推进企业新型学徒制、新技能培训，构建统一的职业技能竞赛体系。促进劳动者提升素质、体面劳动、全面发展，努力培养具有国际水平的高技能人才队伍。到2025年完成职业技能培训500万人次，新增高技能人才20万人以上。
14.5 稳步提升城乡居民收入
积极拓宽城乡居民增收渠道，保持收入合理增长，缩小收入分配差距，努力实现居民收入增长与经济增长基本同步，劳动报酬与劳动生产率同步提高，形成与上海城市定位相匹配、有利于激发干事创业活力的收入分配格局。
14.5.1拓宽居民增收渠道。提高工资性收入，激发技能人才、科研人员、干部队伍等重点群体活力，深化国有企业收入分配制度改革，引导企业合理增加一线劳动者劳动报酬和薪资水平，提升技术工人技能等级，促进工资性收入增加。推动低收入群体收入更快增长，扩大中等收入群体，带动城乡居民增收。稳定和增加居民的非工资性收入，健全要素分配机制，稳定资本市场财产性收入预期，拓宽居民经营性收入路径，鼓励发展个体经济，保障合法兼职收入。
14.5.2规范收入分配秩序。加强对垄断行业收入监管，加大税收对收入分配的调节力度，健全完善第三次分配体系，取缔非法收入，努力遏制收入差距扩大趋势。
14.6 持续改善市民居住质量和环境
坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因区施策，以提升居住品质为重点，持续完善住房制度体系，促进市民住有所居、住有宜居。
14.6.1全力推进旧区改造和旧住房更新改造。深化城市有机更新，着力提升整体居住环境和质量。加快完成旧区改造，本届党委政府任期内全面完成约110万平方米中心城区成片二级旧里以下房屋改造任务。到2025年全面完成约20万平方米中心城区零星二级旧里以下房屋改造任务。加强旧区改造土地收储和开发建设联动，引导规划提前介入，形成滚动开发建设机制。明确历史风貌保护甄别标准，加强对风貌保护资源多途径活化利用。探索零星旧里改造的方法和途径，建立市区联动、统筹平衡改造机制。全面完成旧改范围外的无卫生设施的老旧住房改造，全面启动以拆除重建为重点的旧住房成套改造，到2025年分类实施旧住房更新改造5000万平方米。更大力度推进既有多层住宅加装电梯，强化施工维保“一体化”采购，充分运用市场机制和信用机制加强监管。统筹实施停车设施、管线入地等整治改造，持续完善住宅小区服务功能。有序推进“城中村”改造。
14.6.2完善住房保障制度。以提高保障性住房适配性为导向，构建以政府为主导、多主体参与、多渠道供应的住房保障体系。优化住房保障覆盖面，适时适度调整廉租住房准入标准和保障水平，完善共有产权保障住房政策机制，加大公共租赁住房精准保障力度，加强征收安置住房建设管理。建立保障性住房房源储备供应长效机制，科学安排大型居住社区的用地供应节奏和配套建设时序，确保配套项目与住宅同步交付使用。按照区域需求及时调整房源供应结构。夯实属地责任，强化科技防控、信用管理和行政执法，提升保障性住房管理水平。
14.6.3促进房地产市场平稳健康发展。稳妥实施房地产市场调控“一城一策”常态长效机制，保持新建项目供应量、供应结构、供应节奏合理有序，持续抑制投机炒房，坚决防范化解房地产市场风险。加大住房供应力度，增加住宅用地供应，加快商品住房项目建设和上市；优化住房供应结构，加强区域协调，坚持以中小套型普通商品房供应为主，分区分类完善户型比例要求。加快完善长租房政策，规范发展租赁住房市场，加快推进住房租赁立法，健全市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度规范。多主体多渠道增加租赁住房供应，发挥各类市场主体作用，加大对城市运行基础服务人员宿舍型租赁住房的供应力度，到2025年形成租赁住房供应40万套（包括间、宿舍床位）以上。进一步发挥住房公积金制度作用，推进长三角住房公积金一体化发展。
14.7 织牢结密社会保障网
坚持兜底线、织密网，健全全面覆盖、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，加大对重点群体的关爱保障力度，完善与上海经济社会发展阶段相适应的现代社会救助体系，稳步提升社会保障水平。
14.7.1持续完善社会保障制度体系。深化基本养老保险制度改革，进一步扩大基本养老保险参保覆盖面。积极推动企业年金、职业年金发展，规范发展第三支柱养老保险。完善社保基金运行管理，健全基金预警机制，拓宽筹资渠道，推动基金规范运营、保值增值、可持续发展。按照国家总体部署，做好渐进式延迟法定退休年龄的实施工作。加快落实社保转移接续制度，巩固扩大异地就医结算范围。健全失业保险制度。推动工伤保险向各类职业人群全覆盖，探索建立新经济新业态从业人员职业伤害保障制度，完善预防、补偿和康复三位一体的工伤保险制度体系。持续增强医保基金统筹保障能力，调整优化基本医疗保障范围，进一步提高医保综合监管水平。强化基本医疗保险、大病保险和医疗救助三重保障功能，完善生育保险制度，加快发展商业健康保险，促进各类医疗保障互补衔接，进一步减轻市民医疗经济负担。健全退役军人工作体系和保障制度。
14.7.2完善扶弱救困体系。维护困难群众基本权益，探索开展困难群众救助需求综合评估，健全应对突发性、紧迫性临时民生兜底保障和特殊人群关爱机制。建立解决相对贫困的长效机制，制定发展型社会救助政策，稳步提高最低生活保障标准，深化完善价格临时补贴制度，加强收入核对，完善社会救助体系。加大重点群体关爱力度。保障妇女儿童合法权益，强化困境儿童、孤残儿童基本生活和监护兜底保障。促进“残健融合”，完善残疾人福利保障体系和设施建设，加强残疾人康复机构和自闭症儿童辅读学校建设，全方位推进居家、出行和信息交流无障碍，促进残疾人和自闭症患者融入社会。推进慈善事业创新发展。
14.8 创新完善公共服务供给
完善与社会主义现代化国际大都市相匹配的人口服务体系。深化基本公共服务制度建设，不断提升服务品质和效率，实现基本公共服务供给水平继续保持全国领先。
14.8.1持续优化人口服务管理。深化户籍制度改革，加强政策统筹平衡，更好发挥居住证主渠道作用，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。创新人口服务管理方式，加强新技术手段运用，提高人口综合调控和服务管理水平。深化移民政策研究和实践基地建设，促进移民融合，提升与国际大都市相匹配的人口服务能力。加强人口数据监测，强化政策协同，促进人口政策与经济社会政策有效衔接。引导人口合理布局、有序流动，保持城市活力。
14.8.2深入推进基本公共服务制度化、标准化和均等化。完善基本公共服务项目清单制度和动态调整机制。深入推进标准体系建设，细化资源配置、设施建设、人员配备等各类标准。补齐重点困难人群、远郊乡村等服务短板弱项，确保应保尽保。建立均等化评价指标体系。健全合格供应商制度，推进多元供给，不断提升服务品质和效率。
14.8.3创新服务供给模式。支持社会力量参与服务供给，健全资源共建共享机制。聚焦人民群众关切期盼，大力推进实施民心工程，优化完善菜场等社区商业配套设施，健全更加健康、便捷和丰富的早餐供应体系。打造家门口“一站式”服务综合体，将更多服务资源下沉到社区、向市民身边延伸覆盖，加强综合体规划布局和标准制定，鼓励设施功能复合设置，到2025年实现卫生、养老、文化、体育等城镇社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到85%左右。
十五、提高城市治理现代化水平，共建安全韧性城市
坚持以人民为中心，围绕实现“一流城市一流治理”目标，强化韧性适应理念，以基层社会治理为支撑，着力加强全周期管理，全面提高科学化、精细化、智能化水平，构建共建共治共享的社会治理共同体，激发全社会活力，建设更高水平的平安上海，打造具有国际影响力的超大城市治理标杆。
上海市“十四五”规划《纲要》主要指标
15.1 以绣花般功夫推进城市管理精细化
坚持高标准引领，充分释放网格化管理效能，推动规划建设管理一体化贯通，注重在细微处下功夫、见成效，把服务管理的触角延伸到城市的每一个角落，努力形成超大城市管理精细化示范样本。
15.1.1增强城市管理网格发现和解决问题的能力。扩大智能化发现手段的覆盖面，加强玻璃幕墙、垃圾分类、深基坑等应用场景“神经元”建设和算法开发。制定完善人工发现标准和工作细则，利用区块链技术完善考核激励机制。强化专业技术和人员向街镇和居村高效下沉，使高频多发、群众诉求强烈的问题在基层得到有效解决。优化基层机构设置和职能配置，深化多部门联合的7×24小时全天候综合响应机制和应急处置队伍建设，进一步培育属地化专业化第三方机构。
15.1.2塑造美丽上海新形象。持续开展城市管理精细化“三年行动计划”，打造一批宜居、宜业、宜乐、宜游的人民城市精细化管理示范区。营造整洁有序的城市面貌，全面提升市容市貌作业水平和保洁实效，新创建100个“美丽街区”。全面开展苏州河等主要景观带照明建设。持续推进架空线入地与杆箱整治，实现全市重点区域架空线全部入地。提升以人为本服务功能，完善城市无障碍设施规范和标准，提供从出行到信息交流等全方位的无障碍服务，建设“有爱无碍”城市，创造便利的城市空间和包容的社会环境。以世界城市日为平台展示、交流城市建设和治理经验，将上海打造成为世界城市日“永久主场”。建设杨浦等人民城市实践区。
15.1.3提升城市管理法治化、标准化、社会化水平。深化城市管理综合行政执法体制改革，加强管理和执法部门的双向监督，实现管执衔接。完善城市管理标准体系，修订相关城市运维标准、规范和定额，建立维护标准动态调整机制，健全常态长效、建管一体、分级分类的城市管理标准体系。引入社会力量参与城市管理，探索政府支持、市场投入、社区参与的“路管会”“弄管会”制度，引导市民深度参与城市综合治理。探索实施“社区工作室”制度，鼓励执法部门进驻社区。
15.1.4健全城市基础设施运维长效机制。开展综合养护试点，打破行业条块分割，将区域性较强的设施打包实施综合养护和管理。分类实施市场化机制，对于市场竞争不充分的领域，加强成本监审和绩效评价，适当放宽市场进入。针对技术含量较高且关乎城市安全的领域，建立全生命周期养护和担责机制，培育相对稳定的养护作业队伍，促进城市基础设施运维降本增效。
15.2 筑牢守好城市安全底线
统筹传统安全与非传统安全，全面提升城市运行的功能韧性、过程韧性、系统韧性，构筑城市安全常态化管控和应急保障体系，使上海始终位于全球最安全城市之列。
15.2.1完善超大城市安全保障体制机制。强化应急管理的综合性和系统性，健全分级负责、属地为主、统筹协调、分类管理的应急管理体系。制订市区两级风险目录，全面落实城市运行风险管控的主体责任、领导责任、监管责任和属地责任。完善不同类型风险的调查评估、应急预警、联动处置、协调保障等工作机制，在风险处置中实现统一指挥、发挥专长、通力协作，加强市、区、街镇、居村四级应急管理工作有机衔接、纵向贯通。
15.2.2着力清除城市运行重点隐患。以更多采取分布式、并联式建设为导向，强化交通物流、通讯保障、能源供水等各类城市生命线的综合韧性，提升应对灾害事故等突发事件冲击时基本功能维持和快速复原的效能。强化城市轨道交通超大客流下风险预警、客流疏导、应急抢修能力，提高重点车站风险防范标准，同步提升安全性和便捷性。加强对铁路沿线、地下空间和管网、老旧电梯、建筑物结构和附属设施的全面评估、排摸、整治和改造。提升食品、药品安全保障能力，完善药品全过程管理系统，逐步实现食品“从农田到餐桌”全过程追溯管理，全面实现餐厨废弃油脂应收尽收和绿色循环利用。围绕危化品生产、经营、存储、运输、使用等环节，实现安全设施、关键装置及从业人员全要素实时监控。着力化解消防安全隐患，推进老旧建筑消防设施增配改造和消防综合演练，加强电气火灾、电动车消防安全和消防通道障碍物等火灾隐患排查。加快粮食和物资储备能力建设，建立市场调节储备与应急物资储备多元格局，推进上海粮食安全保障能力工程，优化本地和外地粮食储备加工保障基地布局，确保突发事件下主副食品市场供应量足价稳、优质安全。
15.2.3提升自然灾害防治能力。提升灾害监测预警能力，开展气象灾害、地面沉降、森林火灾和有害生物等自然灾害分类型、分区域风险普查。提升应急避难能力，加强街镇、居村应急避灾站点建设，推进公园、广场、地下空间等设施的应急避难标准化改造。提升救援救助能力，强化专业装备配备和专业训练演练，引导社会力量参与应急救援。提升全社会的安全意识和应急能力，支持发展巨灾保险、责任保险，加快市、区、街镇三级防灾减灾科普宣传教育基地建设，推动防灾减灾知识和技能进学校、入企业、下基层。
15.2.4营造安全稳定的政治社会环境。深入贯彻总体国家安全观，维护国家政治安全。打造源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制，完善重大决策社会稳定风险评估，有效维护社会大局稳定。提高对影响群众安全突出问题的精准打击力，推动扫黑除恶常治长效，依法打击各类违法犯罪，维护社会良好秩序。深化智慧公安建设，持续拓展社会面智能安防覆盖面，完善立体化、法治化、专业化、智能化社会防控体系。大力支持军队和国防现代化建设，完善国防动员体系，强化全民国防教育。
15.3 构建多元共治的社会治理格局
坚持共建共治共享，推进疫情群防群控实践经验的常态化制度化，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，以社区为重心筑牢超大城市治理的稳固底盘，着力构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
15.3.1构建现代社区自治共治共同体。坚持党建引领，进一步强化网格化党建，推进“微治理”创新，配足配强党建工作力量，提升居村党组织政治功能和组织力。发挥居村委会主导作用，推进居村民自治章程、居民公约、村规民约的修订完善，增强组织民主协商、服务居民群众、动员社会参与的能力。深化物业治理创新，推动居委会、业委会、物业服务企业等协同运转，加快建立“质价相符”的物业服务市场机制，加强物业服务行业监管。持续推动社区增能减负，严格居村协助行政事务准入，优化街镇管理体制机制，推动社会管理权限和力量更多向基层下放，完善人财物向下倾斜、权责利挂钩对等的新型条块关系。大力支持社区社会组织发展，引导社会力量更好地链接社会资源、提供专业服务、参与基层治理，推动自治共治平台协同运转。提升社区治理规范化精细化水平，规范信息数据采集核查、集成共享，深化“社区云”、远程视频帮办等智慧社区应用。
15.3.2完善社会多元参与机制。畅通企业和市民参与公共政策制定和社会治理的渠道，保障人民知情权、表达权、监督权，搭建更多民意“直通车”平台，健全充分体现民意的重大工程、实事项目立项和实施评估机制。不断拓宽民主协商渠道，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。健全分层递进、衔接配套的纠纷化解机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动，加强社会矛盾排查预警和风险防控。不断激发社会组织活力，优化管理服务，支持区域性、国际性社会组织在沪登记成立，注重引进和培养社会组织领军人才。以枢纽型社会组织培育为重点，带动孵化一批专业化社会组织，发展一批社会企业，造就一批社会工作专业人才队伍，到2025年全市持证社会工作者达到4.5万人。畅通志愿服务渠道，培育一批有影响力的公益志愿服务品牌项目，到2025年全市志愿者注册人数达到常住人口的20%。
15.3.3全面提升网络治理能力。全面加强网络安全保障体系和能力建设。建设网络空间综合治理平台，统筹开展互联网新技术新应用安全评估，全面提升网络舆情态势感知、监测预警、风险评估和管控处置能力。落实互联网企业信息管理主体责任，推行重大决策网络舆情风险评估制度，完善重大舆情有效引导和协同处置机制，落实互联网属地化管理责任，不断提升线上线下协同的网络时代治理能力。落实互联网信息服务分类管理，督促企业、媒体、个人切实履行网络社会责任，建立网络诚信评价体系和奖惩机制，大兴文明办网之风，严厉打击网络违法违规行为。持续加强互联网舆论引导能力建设，提升网上正面发声水平，强化网络宣传阵地，培育积极向上的网络文化，营造清朗网络空间。
十六、全面深化改革，充分激活高质量发展动力
坚持社会主义市场经济体制改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，加快建成高标准市场体系，健全公平竞争制度，提升政府治理能力现代化水平，加强重大制度创新的充分联动和衔接配套，营造长期稳定可预期的制度环境。
16.1 打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境
以持续提升市场主体的获得感为引领，全面深化“放管服”改革，加强法治化建设，对标最高标准、最好水平，提升本市营商环境国际竞争力，争取在国际排名中稳步上升。
16.1.1深化行政审批制度改革。持续清理不必要的行政审批、中介服务以及各类具有审批性质的管理措施，对重点区域、基层和园区实施差别化审批事权下放。严格控制行政审批中介服务目录，对保留的审批中介服务事项加快制定服务指南。在生产经营许可、项目投资审批、证明事项等领域，广泛推行告知承诺制，实现政府定标准、企业或个人作承诺、过程强监管、失信严惩戒。持续深化 “证照分离”改革，推动实现事项全覆盖、地域全覆盖，并加快在自贸试验区实行一批更有力度的改革举措。在浦东新区开展“一业一证”改革试点的基础上，向更大地域范围、更多行业领域推广实施，建立完善“一证准营”的行业综合许可制度。在临港新片区进一步深化商事主体登记确认制改革，最大程度简化商事主体登记事项，完善商事登记撤销制度，并尽快向自贸试验区等更大范围复制推广。
16.1.2创新市场监管和市场主体服务。加强事中事后监管，推进综合监管、智慧监管和信用监管，大力推进“双随机、一公开”监管全覆盖、常态化，依托“互联网+监管”系统开展跨条线跨部门联合抽查，推行远程监管、移动监管、预警防控等非现场监管。全面推行以信用为基础的分级分类监管，健全失信联合惩戒和信用修复机制，完善和健全覆盖全社会的社会信用体系。以包容审慎监管促进新兴产业健康发展，优化完善垄断协议豁免实施机制，简化战略性新兴产业经营者集中审查程序，完善市场主体轻微违法违规经营行为免罚清单，探索建立涵盖若干处罚梯度的容错监管模式。全面加强企业服务，围绕世界银行测评与国家测评的衡量指标，完善从开办企业到办理破产的全生命周期服务，优化市场主体优胜劣汰的发展环境。推进构建亲清政商关系，强化政府与企业家常态化沟通机制，支持企业、行业协会、园区等积极参与涉企政策的研究制定，提升惠企政策精准度。大力弘扬“店小二”精神，健全领导干部走访服务企业和帮办服务制度，在企业办事政策兑现、项目落地等方面持续发力。提升企业服务云等平台能级，更好实现政策发布解读、服务机构入驻、企业诉求快速响应等优质服务。贯彻实施《民法典》《外商投资法》等法律法规，依法保护市场主体的各类产权，营造公平竞争的法治环境。强化反垄断和防止资本无序扩张，严厉查处垄断和不正当竞争行为。
16.1.3打造国际知识产权保护高地。全面加强知识产权保护，细化落实强化知识产权保护的实施方案，完善审查授权、行政执法、司法保护、仲裁调解、行业自律、公民诚信等环节的知识产权保护体系。加快推进中国（上海）知识产权保护中心建设，实现重点领域知识产权快速审查、快速确权、快速维权。有效发挥世界知识产权组织（WIPO）仲裁与调解上海中心业务功能。强化跨部门、跨区域保护协作，完善行政执法与刑事司法的有效衔接。加强专利权、商标权、著作权和商业秘密等知识产权的行政保护，加大侵犯知识产权违法行为的惩治力度。
16.2 激发市场主体创新创业活力
毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持引导非公有制经济发展，促进国有企业与各类所有制企业相互融合、协同发展，营造各类主体平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境，持续建设稳定的政策环境、高效的融资环境，加快建设世界一流企业。
16.2.1推进国资国企改革纵深发展。坚持有进有退、有所为有所不为，以市场化、专业化、国际化为导向，深化国有资本战略性结构布局，进一步盘活国有资产存量，深化混合所有制改革，切实增强国有经济竞争力、创新力、抗风险能力。加强国有资本对创新体系建设投入布局，加快形成市场主体融通、全链条集成的创新链协同体系。加大以公众公司为主的混改推进力度，推动竞争类企业全部实现整体上市或核心业务资产上市，功能类和公共服务类企业加快符合条件的竞争性业务上市发展。以搞活国有企业运行机制为导向，更大力度引入社会资本，深化国有企业股权多元化，通过股权投资、资产证券化和员工持股等方式，加快建立市场化的经营机制。加快完善国有企业现代企业治理结构，增强外部股东、合资者、合作者及独立董事对公司的制约和监督。全面落实董事会行使重大决策、选人用人、考核评价、薪酬评价等职权。深化国有企业领导人员薪酬制度改革，扩大员工持股试点范围，探索国有金融上市公司股权激励试点。健全管资本为主的国资监管体制，建立健全国资国企监事会制度，深化“国资委负责国有资产监管+平台负责国有资本投资运营+国有企业依法自主经营”的国资监管体制。强化分类监管，根据企业不同类别分类定责、分类授权、分类考核。落实授权经营，改革国有资本授权经营体制，进一步明确出资监管职责边界。鼓励支持中央企业改革发展，支持央企在沪设立第二总部或设立国际业务总部。
16.2.2大力支持民营经济发展壮大。推进相关政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，打破制约民营经济发展的各类障碍和隐性壁垒，完善中小企业发展的政策体系，营造公平竞争环境。全面放开民间投资领域，支持民间资本进入法律法规未明确禁止的领域，更多参与政府主导的基础设施、公用事业、科技创新等重大项目建设和运营。鼓励民营资本参与国有企业混合所有制改革，通过多种方式参与国有企业重大投资项目、成果转化项目和资产整合项目，加强国有企业对民营企业发展带动作用和重要影响力。大力培育更多龙头企业和骨干企业，积极开展民企总部认定和骨干企业激励政策。促进中小微企业专业化、精细化、特色化发展，进一步吸引集聚和扶持各类中小微民营企业。加大对优秀民营企业家、民企优秀技能人才的培育和引进力度，积极培育新生代企业家。完善精准有效的政策供给，积极发展政府支持的融资担保机构。
16.3 构建更加完善的要素市场化配置机制
坚持市场化改革，完善市场要素配置全周期系统性建设，形成与国际要素市场紧密衔接、与国际通行规则有效接轨的要素市场，推进各类要素在更大区域范围内高效流动、配置和增值。健全要素市场化交易平台，以公共资源“一网交易”改革为突破口，促进要素市场化配置，推动上海联合产权交易所向全要素、多领域资源配置与流转平台升级，鼓励各类所有制企业投资并购进场交易，提升上海技术交易所功能。完善技术要素转化增值配置方式，完善科技创新资源配置方式，建立技术要素交易市场体系，建立多层次的国际合作网络。建设数据要素开放共享管理体制，探索建立数据要素流通和交易体系，加快跨境数据安全流动先行先试。促进资本要素双向开放深度融通，完善金融要素市场功能。提高土地要素配置效率，推动劳动力要素合理畅通有序流动。
16.4 深化投资财税等重点领域改革
围绕投融资、财政、价格等政府管理重点领域，进一步优化政府与市场、政府与社会、市级政府与区级政府的关系，提高政府自身效能，更多激发社会积极性和创造力。
16.4.1持续推进投融资体制改革。激发社会投资动力和活力，建立健全投资项目“三个清单”管理制度。深化投资审批制度改革，在临港新片区试点投资项目承诺制。规范投资项目所涉评估评审事项，提升服务水平。加强事中事后监管，规范企业投资行为。规范和加强政府投资管理，优化政府投资方向和结构，统筹安排各类政府投资资金，推动政府投资计划全覆盖，继续发挥好政府投资的引导和带动作用。不断改进政府投资项目实施方式，完善绩效管理。推动基础设施投融资模式创新，稳妥推进基础设施REITs试点，优化资源配置，盘活存量资产。支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。
16.4.2建立现代财税体制。进一步深化预算管理制度改革，加强财政资源统筹，集中财力办大事。健全完善财政支出标准，调整优化财政支出结构，持续推进基本公共服务均等化。强化预算约束和绩效管理，不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。加强中期财政规划管理，增强重大战略任务财力保障。进一步理顺市区两级财政关系，深化政府财政事权与支出责任划分改革，合理确定共同事权，进一步明晰各自职责范围，充分发挥市区两级积极性。研究完善市与区收入分配机制，优化转移支付制度。进一步健全政府债务管理制度，完善规范政府债务管理，依法构建规范、安全、高效的地方政府举债融资机制，有效发挥政府债券的积极作用，坚决防范化解风险，增强财政可持续性。完善政府债券发行管理机制，推动市区两级加强地方政府债券项目储备，逐步建立滚动接续的项目准备工作机制。
16.4.3全面深化价格改革。聚焦关系基本民生的重要商品和服务，紧紧围绕生产流通消费各个环节畅通，完善价格管理和调控长效机制。加强价格综合调控，健全价格信息监测体系，统筹做好重要民生商品生产供应和价格稳定。完善政府定价制度，建立灵活的价格动态调整机制。推进能源领域价格市场化改革，健全垄断环节政府定价机制和价格监管，有序放开竞争性环节价格。持续深化供水价格和污水处理收费机制改革。完善差别电价、水价等生态环保价格政策，持续推进农业水价综合改革和城镇非居民用水超定额累进加价制度。加强公益性服务价格管理，进一步理顺教育、医疗、景区、养老、殡葬等领域定价机制，规范收费行为。优化巡游出租汽车运价、轨道交通票价政策，建立市域（郊）铁路票价定价机制。健全生活垃圾处理收费政策，完善共有产权房等保障性住房的价格管理。
16.4.4探索市区差别化管理体制机制。分类引导各区结合功能定位和要素禀赋差异实现错位发展，在核心功能提升、特色品牌建设、优势产业打造、重大民生保障等方面探索差异化绩效评价。浦东新区要按照社会主义现代化建设引领区要求，增强创新经济策源功能和开放经济集聚功能，全面授予市级管理权限。中心城区要做精区域核心功能和做优综合服务功能，提升高端要素集聚、辐射和链接能力，扩大其在城市更新以及社会治理等方面的权限。郊区要注重综合性功能培育，当好统筹城乡区域协调发展的主要载体，打造具有全球竞争力的先进制造业基地和重要的战略性新兴产业基地，扩大其在区域开发、产业项目和基础设施项目落地等方面的权限。崇明区要坚持绿色生态优先，创造高品质宜居生活。
16.5 深入推进法治上海建设
贯彻落实习近平法治思想，把党的领导贯彻到依法治市的全过程和各方面，使法治成为上海核心竞争力的重要标志，使上海成为具有世界影响力的法治城市。深化全面依法治市，把宪法作为根本活动准则，保障宪法法律的有效实施。坚持立改废释并举，为国家战略和重大改革任务落实提供有力法治保障。拓宽人民有序参与立法的途径，推动基层立法联系点扩点提质，提高民主立法、科学立法水平。推进公正高效权威司法，建设严密的法治监督体系。加快建设法治政府，进一步深化权责清单制度，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。健全重大行政决策事前评估和事后评价制度，提升行政决策公信力、执行力。加强行政规范性文件合法性审核和备案审查。完善行政执法体制机制，全面贯彻行政执法“三项制度”，加强对公共卫生、生态环境等事关群众切身利益的重点领域执法。积极稳妥推进行政复议体制改革，加强行政应诉能力建设，推动行政争议实质性解决。深化法治社会建设，积极推进“八五普法”，深入学习宣传《民法典》等法律法规，使社会主义法治观念更加深入人心。完善城市治理、民生保障等与人民群众利益密切相关的重要领域立法，认真贯彻执法司法为民理念，为人民群众提供便利可及的公共法律服务，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。加强依法治密，在管理与技术融合的基础上，做好综合防范。
16.6 强化规划实施保障机制
突出本《纲要》的引领作用，健全以发展规划为统领、空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑的规划体系，强化空间规划、专项规划、区域规划和年度计划等与本《纲要》的衔接协调，形成规划合力。发挥好重大项目对本《纲要》落实的支撑作用，健全重大项目储备库制度，布局实施一批关系全局和长远发展的标志性项目。优化资金、土地、数据、人才、环保、用能等资源要素的合理配置，加强财政预算与本《纲要》实施的衔接协调。围绕本《纲要》确定的产业发展和结构调整方向、区域发展方向，实施有差别的产业、投资引导政策。加强本《纲要》的监测评估和考核评价，开展实施情况年度监测分析、中期评估和总结评估，鼓励开展第三方评估，强化监测评估结果应用。建立全市发展规划数据信息平台，跟踪监测规划实施进程。完善规划实施监督考核机制，改革优化统计及监管制度，把实施情况作为改进政府工作的重要依据，将约束性指标纳入各区和各部门的综合评价和考核体系。