摘 要：来华留学生教育正由规模扩张转向内涵式发展。梳理来华留学教育发展现状，分析来华留学教育政策的发展脉络与演变特征，对把握新形势下来华留学生教育的发展方向具有重要参考意义。研究发现，2018年来华留学生人数突破49万人，生源、学科、学历结构正逐步优化。来华留学生教育政策具有前瞻性，但也存在制度依赖、可持续性不足等局限，正处于由外交本位向教育本位转变、由零散向体系化转变的阶段。
关键词：来华留学生教育 教育政策 高等教育国际化
发展留学生教育是高等教育国际化的重要组成部分。我国先后出台一系列政策文件予以支持，促进来华留学生教育迅速发展。从2010年的《留学中国计划》到2018年颁布的《来华留学生高等教育质量规范（试行）》，标志着来华留学生教育由强调数量转向重视质量。来华留学生教育政策是指党和国家在高等教育领域，为推动来华留学教育事业直接或间接制定的制度与规范，表现为法律法规、规划纲要、行动计划等一系列规范性文件[1]。文章基于近年来我国来华留学生教育发展相关统计数据，结合有关政策文本，探寻来华留学教育政策的发展路径、成效与问题，对未来发展方向提出建议。
一、来华留学生教育的发展概况
来华留学生教育的发展深受国内外政治形势的影响。20世纪50年代，来华留学生教育开始起步，但招生仅限于与我国建立外交关系的国家和极少数未建交国家，所设专业多集中在汉语、历史等人文专业。改革开放以来，随着我国教育体制改革，来华留学教育获得稳步发展，2012年后，我国成为全球三大留学目的国之一。[2]
2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“进一步扩大外国留学生规模”[3]。同年9月，教育部印发《留学中国计划》作为我国来华留学生教育首个战略性指导计划，提出“到2020年外国留学人员达到50万人次的主要任务[4]。据统计，2011年来华留学生总数为292611人，到2018年增长至492185人，基本完成扩大规模的总目标。然而，这种规模扩大整体呈现波动下降的趋势：来华留学生人数的增长率于2012年达到最高值（12.21%）后放缓，到2016年再次达到小高峰（11.35%），又于2018年达到低谷，仅为0.62%。其中，来华学历留学生的增速一直高于来华留学生总数的增速，2011年起稳步提升，于2017年达到最高值15.04%，2018年陡然下降，仅为6.86%①。从生源结构来看，亚洲各国一直是主要生源国，我国境内留学生约60%来自亚洲，主要生源国包括：韩国、泰国、印度、日本等②。来自欧洲与非洲国家的留学生人数比率大致相当，约11%～18%，来自大洋洲国家的留学生人数最少，每年不到2%。从发展趋势上看，各大洲来华留学生占比没有发生明显变化，非洲留学生的数量稳步增长，从2014年的11.05%增长至2018年的14.96%（见表1）。总体而言，来华留学生生源在洲际与国别分布上存在较大差异。
从接收留学生的院校来看，我国能够接收来华留学生的院校数量稳步增长，2014—2018年，院校数量从775所增长至1004所，每年接受来华留学生人数超过500人的院校数量从190所增长至249所。这些院校主要分布在北京、上海、天津、浙江、江苏、辽宁、广东、山东等省市，近年来，在“一带一路”倡议的推动下，广西、云南等省份的院校接收来华留学生的数量有明显提升。从专业分布来看，约50%的来华留学生学习汉语言文学专业，此外还包括工科、西医、管理、经济、文学、法学、艺术、教育等专业，人文社科类的专业最受来华留学生的青睐。与此同时，以汉语学习为主的专业分布正在逐步优化，学科分布正趋于合理化。就学历层次而言，来华留学生包括学历留学生（包括专科生、本科生、研究生）和非学历留学生（包括普通进修生、高级进修生、短期留学生）[5]，两者大约各占50%，2018年以来学历留学生人数逐渐超过了非学历留学生人数。在学历留学生中，超过60%为本科生，硕博研究生分别约占20%与10%，专科生数量最少。2014—2018年，专科生的增长较为明显，由1.5%增长至4.8%;攻读博士学位的留學生次之，由7.4%增长至9.9%;攻读硕士学位的留学生人数保持相对稳定;本科阶段的留学生人数占比略有下降，从69.3%下降至62.3%④。可见，近年来，来华攻读研究生学位及接受专科教育的留学生人数稳中有升，不同层次类别的来华留学生之间的差异正在逐渐缩小。
来华留学生以自费学生为主，2014年自费来华留学生总数为340111名，占当年来华留学生总数的90.20%。接受中国政府奖学金的留学生数量稳步增长，从2014年的9.80%增长至2018年的12.81%⑤。我国政府曾多次强调要增加中国政府奖学金的数量及覆盖率，自2016年推出“一带一路”倡议以来，多次提出增设“一带一路”中国政府奖学金，每年资助1万名沿线国家留学生来华研修与学习，可见我国对大力发展来华留学生教育的诚意与决心。
二、 来华留学生教育政策分析
（一）来华留学生教育政策的发展路径
我国来华留学生教育政策具有鲜明的时代特征，符合时代需求的同时兼具前瞻性，系列政策文件的出台是我国来华留学生教育持续发展的重要推手。在这个过程中，若干关键节点的出现，不断推动来华留学进入新阶段。“关键节点和发展路径”是历史制度主义方法的核心，关键节点是历史发展过程中出现重大事件或重要决策的转折期，对后续政策变迁轨迹具有重要影响[6]。结合前文2010—2018年来华留学生的增长率可知，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》与《留学中国计划》的出台，较大程度上推动了来华留学生数量的稳步增长。2016年《推进共建“一带一路”教育行动》和《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》两份政策文件的出台，促使近两年来华留学人数增长率达到新的小高峰。2018年出台的《来华留学生高等教育质量规范（试行）》开启从规模扩张走向质量提升的新阶段，这一时期来华留学生增长率骤然下跌，不足1%。⑥
可见，新时期《留学中国计划》的出台，为来华留学教育领域奠定了新的发展基调与变革方向，即“扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”[7]，后续政策沿这一总体战略布局，不断细化、规范与完善相关行动方案与实施细则，包括学历证书、奖学金管理、招生与培养等方面（见表2）。2010—2019年，国家外交方针、经济体制、教育管理体制等内外部系统相互协调，共同影响着来华留学生教育政策的发展路径。总体来看，我国来华留学生教育政策一直沿袭“深化改革、扩大开放”的总体理念与“扩大规模、优化管理、提升质量”的总体目标。
（二）来华留学生教育政策的“三个转向”
我国政府在相关政策文件中多次强调来华留学生教育要统筹规模、结构、质量和效益，“扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”更是新时期来华留学教育发展的总基调。当前，规模扩大的目标已基本实现，学生生源、学科结构、学历结构正在持续优化，规范管理与质量保障是日后改革的重中之重。从政策内容来看，我国来华留学生教育的制度建设与质量保障发展出现三方面的转向：政策目的渐由外交本位转向教育本位;政策导向渐由规模扩张转向质量提升;管理条例渐由零散转向体系化。
具体而言，在我国1950年开始发展来华留学生教育后的很长一段时间内，来华留学生教育政策一直以政治外交为目的。1962年制定的《外国留学生工作试行条例（试行）》提及对留学生的生活适当照顾，但不能把留学生当成外宾看待[8]。1985年颁布的《外国留学生管理办法》明确指出“接受和培养外国留学生，是我国对外交往中一项具有战略意义的工作，是我国应尽的国际主义义务。”[9]
1991年颁布的《关于普通高等学校授予来华留学生我国学位试行办法》，是我国首次针对来华留学生学位制度出台的政策，对外国留学生学位授予的条件、标准和程序做出了详细的规定，教育本位的意识开始出现[10]。2000年，《高等学校接受外国留学生管理规定》对外国留学生招生录取、管理体制、教学管理、校内管理、社会管理以及奖学金制度等具体事项作了全面规定[11]，而相继出台的《来华留学生医学本科教育（英语授课）质量控制标准暂行规定》《关于对中国政府奖学金本科来华留学生开展预科教育的通知》《教育部办公厅关于进一步做好外国留学生学历证书管理和电子注册工作的通知》《关于完善中国政府奖学金资助体系和提高资助标准的通知》《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》等文件，对来华留学生教育的质量控制、预科教育、学籍注册、奖助体系、在华就业等系列事宜进行了明确说明，来华留学生教育政策的内涵得以丰富，但此时出台的教育政策仅针对来华留学生教育的特定方面进行规定，缺少配套的规范与措施。
2017年与2018年相继出台的《学校招收和培养国际学生管理办法》《来华留学生高等教育质量规范（试行）》（以下简称《规范》），从人才培养、招生录取、教育教学、支持服务等方面对来华留学生教育进行了系统的规范。尤其是2018年的《规范》明确指出：“要不断完善来华留学生教育的质量保障”[12]，我国来华留学生教育基本呈现出教育本位的特征，开始愈发重视教育质量。
（三）来华留学教育政策的理性审思
上述多项政策较大程度上促进了我国来华留学教育事业的发展。不仅应对了国内外政治形势，以及高等教育国际化发展的时代需要，而且在一定程度上对社会问责做出回应，特别是公众对来华留学生培养质量提出的质疑。然而，距离打造好中国教育的国际品牌，培养高素质的知华、友华的国际人才的战略目标仍有一定差距。当前，政策制定存在制度依赖、政策选择偏向短期目标、政策体系面临新的挑战是当前来华留学生教育政策存在的主要问题。
首先，基于来华留学生教育政策颁布的关键节点及来华留学生数量增长情况可以清晰地看出，当前我国来华留学教育政策制定仍受传统制度路径的影响，即采用大量权威工具，以行政指令等硬性工具为主，政府作为主导方，通过建立法规等方式改变人们行为。这种硬性工具效率高、见效快，但政策成本较高，也缺少多元主体的充分参与，不能很好地调动地方政府、高校以及相关行业企业参与的积极性。[13]
其次，中国政府奖学金仍是支撑来华留学教育发展的重要支柱。我国政府提供奖学金资助总额大幅提升，政策文件中也多次强调要增设中国政府奖学金数量，尤其在“一带一路”倡议提出后的多份政策文件中强调设立“丝绸之路”中国政府奖学金。由此可见，我国政府当前国际人才培养策略为凭借资本换取人才[14]，即提供具有竞争力与吸引力的经济激励刺激留学生来华。这种策略配合“一带一路”倡议确实在短期内取得了一定成效。然而，过度依赖经济性激励的做法并非长远之计，重视保障来华留学生教育质量，促进其形成积极的教育体验才是切实促进留学生来华、知华、友华的关键，也是长期战略目标应当考虑的关键要素。
最后，来华留学生生源结构、学历结构都存在发展不充分、不均衡的问题。关于来华留学生的培养目标、专业开设、培养方式是否能适应当前的生源结构与学历结构，是否能满足我国对吸引和培养高素质、高层次的国际化人才的需求，都是值得理性审思的问题。伴随着新一轮技术革命、新冠肺炎疫情的蔓延以及不确定性增强的国际环境，来华留学生教育面对着新国际形势与产业升级的挑战，但政策体系似乎尚未能对新变化与需求做出较好的应对与调整。
三、展望
总体而言，在系列政策的推动下，我国来华留学生教育已取得迅速发展。来华留学生的數量持续稳定增长，生源结构、学历结构、学科结构发展得到初步优化，来华留学生教育正逐步从外延式发展迈入内涵式发展阶段，这些成效是来华留学事业持续发展的基础。然而，来华留学生教育政策存在制度依赖、注重短期目标、在改革中存在滞后性等问题不容忽视。
首先，政策制定者应结合不同目标和政策成本，采用多种政策工具相结合的方式。除了使用权威工具制定规则，还可使用激励、宣传、沟通等多种策略，注重使用能力建设工具与激励工具。其次，政策制定过程中注意协调多元主体的参与，考虑来华留学生教育工作的复杂性、多样性与动态性，引导地方政府、高校、相关行业等主体参与到政策制定过程中，提高高校、教育行政部门、社会力量对留学生教育的适应能力，以推动政策的执行与落实。最后，回归教育本位，重视来华留学生教育质量，关注不同类型来华留学生的教育需求，推动建立一套覆盖面广、适切度高、结构完整、灵活有效的管理体制，提高来华留学生教育的专业性、科学性与可持续性。
注释：
①②整理自教育部国际合作与交流司2011—2018年出版的《来华留学生简明统计》。
③④⑤整理自教育部国际合作与交流司2014—2018年出版的《来华留学生简明统计》。
⑥整理自教育部国际合作与交流司2017—2018年出版的《来华留学生简明统计》。
参考文献：
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